Le principali novità della "Merloni ter" in materia di sicurezza negli appalti e nei cantieri

Molti i cambiamenti e le opportunità che la ""Merloni-ter"" offre al sistema degli appalti e delle costruzioni in Italia.

Infatti, benché criticabile in molti punti - come tutte le leggi italiane - la "Merloni-ter" introduce nuovi spazi e potenzialità all'ingolfato sistema produttivo ed edilizio nazionale; progettazione, performance bound, project financing, certificazione di qualità, sono tra le principali voci che compaio nel testo recentemente approvato dal Senato.

Ma anche per la sicurezza nei cantieri la "Merloni-ter" traccia nuove ed importanti linee operative, andando a consolidare ulteriormente il percorso iniziato con il recepimento della "Direttiva Cantieri" (Dlgs 494/96).

Vediamo allora quali sono le principali novità introdotte.

Innanzitutto l'introduzione dei costi e delle procedure di progettazione per la sicurezza all'interno delle procedure finanziarie e amministrative degli appalti.

Infatti, seppur molto sommessamente, negli articoli 4, 7, 16, 17 e 18 la "Merloni-ter" colloca la sicurezza all'interno dei passaggi operativi dell'osservatorio nazionale sugli appalti, nelle procedure per l'adeguamento delle funzionalità dell'amministrazione pubblica, nei piani finanziari per gli oneri e gli incentivi per la progettazione della sicurezza (cfr. tabella riassuntiva).

Si viene così a creare il presupposto per cui la prevenzione degli incidenti non è più rallentata dai procedimenti amministrativi e finanziari, ma ne diventa essa stessa uno dei parametri per la loro elaborazione e gestione.

Molte novità poi dal versante tecnico.

Come primo fattore il coordinamento con il Dlgs 494/94; infatti, la "Merloni-ter", all'art.31 comma 1 prevede, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del testo legislativo, l'emanazione di uno specifico regolamento in materia di piani di sicurezza, cioè dei suoi contenuti.

Questa richiesta era presente anche nel precedente testo della Merloni-bis, ma all'epoca non era stata ancora recepita la direttiva 52/97/Cee.

Anche all'art.12 del Dlgs 494/96 è contenuta la medesima richiesta di regolamento sui contenuti dei piani di sicurezza e coordinamento e di quelli generali; è quindi auspicabile che questo regolamento dichiari esplicitamente di coprire entrambi le richieste, in modo da non creare duplicazioni o, ancor peggio, sovrapposizioni.

I commi successivi dell'art.31 completano, riordinano e rendono maggiormente strutturali - oltre che operative - le procedure della sicurezza nei cantieri pubblici, anticipate dalla "Direttiva Cantieri".

Innanzitutto il nodo fondamentale: gli oneri della sicurezza previsti all'interno dei piani sono bloccati e non più soggetti a ribasso d'asta.

E' questa una delle novità di maggior rilievo per la sicurezza all'interno della "Merloni-ter".

Fortemente voluta e caldeggiata anche dall'Associazione Ambiente e Lavoro, è sicuramente una procedura nuova e di non facile applicazione, ma determinante per il rilievo che porta nella pratica costruttiva.

Infatti, la prassi non scritta ma da tutti conosciuta, ha portato spesso a dare percentuali generiche dell'incidenza dei costi della sicurezza sul processo costruttivo; questo a permesso poi, grazie al sistema dei ribassi d'asta, di poter effettivamente scendere sulle offerte, quasi sempre azzerando il fattore costi sicurezza.

E' ovvio che questa prassi non poteva che dare vantaggi economici, ma nega di fatto qualsiasi possibilità di effettiva applicazione delle norme di sicurezza, visto che gli importi economici ad essa destinati vengono sostanzialmente azzerati.

La "Merloni-ter" invece non solo vincola gli oneri della sicurezza previsti nella progettazione preliminare, escludendoli dal ribasso, ma anche e soprattutto ne chiede esplicita evidenziazione delle procedura di bando di gara.

Non sarà sicuramente facile applicare una procedura univoca per stima dei costi; ma questo limite deriva da una carenza tecnico-culturale del nostro sistema, non da una distorsione di mercato.

E' quindi auspicabile che questo elemento non venga colto come un'ulteriore limitazione all'agire delle imprese, ma come una nuova sfida nel processo di sempre maggiore qualità, elemento che permea fortemente le disposizioni della nuova legge.

A dare sempre maggiore rilevanza alle procedure di sicurezza, e quindi una loro maggiore stabilità applicativa, è sempre il comma 2 dell'art.31.

Nella parte iniziale ed in quella finale, infatti, si indica che:

1 - i piani di sicurezza formano parte integrante del contratto di appalto o di concessione;

2 - le gravi o ripetute violazioni dei piani da parte dell'appaltatore o del concessionario costituiscono causa di risoluzione del contratto.

Nel primo punto si afferma quindi la strutturalità della prevenzione degli incidenti all'interno delle procedure di appalto pubblico; nel secondo invece ne viene sancita la forza applicativa in quanto, le violazioni alle norme, sono catalogate all'interno delle motivazioni che possono tranquillamente portare alla recessione del contratto.

Inoltre, al comma 3 si specifica che, tutti quegli appalti o concessioni stipulate dopo l'entrata in vigore del regolamento di cui prima, ma privi dei piani di sicurezza, sono considerati automaticamente nulli.

La sicurezza quindi non può più considerarsi estranea alle procedure pubbliche; una speranza parallela è che finalmente, dopo questa ufficializzazione, le università italiane si decideranno finalmente, all'interno della loro autonomia didattica, ad istituire i corsi all'interno delle lauree e dei diplomi.

E' impensabile applicare la sicurezza quando nemmeno i tecnici del settore hanno mai sentito parlare di questa nel loro processo di formazione universitaria!

Molti altri sono, ancora, i punti di chiarimento nella procedura che la "Merloni-ter" introduce.

Innanzitutto l'obbligo della sua redazione; questo infatti, non solo è necessario all'interno delle disposizione del Dlgs 494/96 (il famoso fattore "uomini/giorno"), ma praticamente sempre, dato che la lettera b) del comma 1-bis prevede la presentazione di un piano sostitutivo (da parte dell'aggiudicatore o del concessionario entro trenta giorni dall'aggiudicazione) quando l'appalto non rientri all'interno della casistica prevista dalla "Direttiva Cantieri".

Questo significa, in sostanza, che la prevenzione, almeno nel settore pubblico, non sottostà a meri calcoli di durata e grandezza del cantiere; diventa invece necessaria in qualunque procedura operativa, sia per la stazione appaltante che per l'aggiudicatario.

E' molto importante quest'elemento al fine di evitare che molto tempo si possa perdere nell'elaborazione tecnica o giuridica al fine di comprendere se il proprio appalto rientra o meno nelle more di legge.

La prevenzione e la tecnica di sicurezza vanno comunque fatte, sia per un fatto di civiltà, che il più concreto peso economico ed operativo che le morti nel cantiere portano con se.

Ancora, proprio per formalizzare il fatto che il rapporto tra progettisti della sicurezza ed imprese non deve essere un rapporto conflittuale, la "Merloni-ter" ribadisce che, entro trenta giorni dall'aggiudicazione, e comunque prima della consegna dei lavori, le imprese possono e devono:

a - presentare eventuali proposte integrative al piano;

b - presentare un piano di sicurezza (di dettaglio e complementare al piano principale) per quanto riguarda le proprie scelte autonome relativamente all'organizzazione del cantiere ed all'esecuzione dei lavori;

c - in corso d'opera e prima dell'esecuzione dei lavori, le imprese esecutrici possono presentare al coordinatore in fase di esecuzione proposte di modifiche od integrazioni al piano di sicurezza, sia per adeguare i contenuti dello stesso alle tecnologie dell'impresa, sia per "coprire" eventuali insufficienza del piano.

Questi ultimi punti sono molto delicati; infatti, se bene interpretati nella logica della prevenzione e della collaborazione qualificante, quello delineato dai punti precedenti può essere letto come un interessante processo di dialogo e costruzione tra imprese e stazione appaltante per la progettazione e l'esecuzione in sicurezza.

Se invece interpretato "malignamente" possono essere gli strumenti normativi attraverso i quali svuotare di contenuti e di efficacia i piani di sicurezza; infatti, sapendo che poi le imprese possono "integrare" gli elaborati iniziali, può essere gioco facile costruire degli scatoloni vuoti per farli poi riempire da chi dovrebbe invece rispettarli.

E' auspicabile che tutti i soggetti in gioco mettano a frutto costruttivamente questo percorso di dialogo e confronto, e non lo usino invece per rinforzare il detto "fatta la legge, gabbato il santo".

Stessa interpretazione biunivoca (positiva/negativa) può essere fatta per l'ultimo paragrafo del comma 2.

Infatti, in questa ultima parte si dice che il direttore di cantiere ed il coordinatore per la sicurezza, all'interno delle proprie competenze, vigilano sull'osservanza dei piani di sicurezza.

Innanzitutto la prima distinzione: riteniamo che il termine "direttore di cantiere" possa essere interpretato come il "Direttore tecnico di cantiere", cioè il responsabile dell'impresa, e non il Direttore dei lavori.

Questo perché sia il coordinatore per la sicurezza in fase esecutiva non è un ispettore della USL, e quindi i suoi compiti non ricalcano il "controllo normativo" ma il coordinamento effettivo del cantiere e delle innumerevoli imprese e soggetti autonomi che vi entrano.

Essendo simile la situazione giuridica per il Direttore tecnico di cantiere (non per il Direttore dei Lavori), è proprio a quest'ultimo, in quanto responsabile de personale dell'impresa, a dover far rispettare il piano di sicurezza.

Non quindi in forma "ispettiva" della USL, ma in forma di qualità organizzativa della sua stessa impresa, nelle modalità di esecuzione del lavoro.

Può questa osservazione sembrare un sofisma; in realtà è particolarmente importante per non far ispessire la cultura della "paura del controllo" che esiste nei confronti degli ispettori.

E' invece fondamentale che la sicurezza, e quindi il coordinatore nell'esecuzione, vengano visti come figure organizzative mirate a migliorare la qualità del processo produttivo, e con cui la collaborazione e la reciproca fiducia diventino elementi strutturali e non frenanti nella vita dei cantieri.

Da segnalare infine il comma 4 dell'art.31, in cui vengono definiti i criteri per la nomina delle rappresentanze sindacali aziendali, ed il comma 4-bis, in cui la figura del concessionario è equiparata a quella dell'appaltatore.

Questo contrbuisce a non poco chiarire l'annosa diatriba della sicurezza applicabile alle procedure di concessione.

Come tutte le leggi appena approvate, dibattiti e confronti sulle interpretazioni costituiranno il percorso inevitabile per la loro applicazione.

Certi che le disposizioni della Merlini-ter contribuiranno a rendere più stabile la sicurezza all'interno dei cantieri, l'Associazione Ambiente e Lavoro si impegna - come suo solito - a seguire l'evoluzione normativa e ad informare rapidamente ed incessantemente sulle novità che di volta in volta si andranno a sviluppare.

E' infatti fondamentale, per raggiungere i risultati qualitativi sperati, che tutti i soggetti a vario titolo coinvolti partecipino attivamente alla costruzione non più di un castello di favole ed attese mancate, ma ad un nuovo sistema "europeo" dell'agire dell'amministrazione pubblica, così come definito della "Merloni-ter".

Per tornare alle News