Quesito concernente le prime direttive per l’applicazione del Dlgs 14/08/1996, n. 494 concernente attuazione della direttiva 92/57/CEE relativa alle prescrizioni minime di sicurezza e di salute da attuare nei cantieri temporanei o mobili. – Circolare del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale n. 41/97.
Vista la relazione della Regione Lazio (trasmessa con nota prot. N. 4356 – Uff. II – in data 11 Giugno 1997 da parte del Commissario del Governo della Regione Lazio) con la quale viene richiesto il parere del Coisiglio di Stato in ordine al quesito indicato in oggetto;
Vista la propria pronuncia interlocutoria n. 1533/97 del 9/07/1997 ed il successivo adempimento – tramite il Commissario del Governo nella Regione Lazio – della Regione Lazio:
Esaminati gli atti ed udito il relatore;
Premesso
Riferisce la Regione Lazio (con nota del Presidente della Giunte regionale) che, con la circolare 18/03/1997 n. 41 il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale ha emanato alcune direttive per l’applicazione delle disposizioni in oggetto.
La Regione Lazio aveva nel frattempo costituito un Gruppo di lavoro, con la partecipazione di esperti del settore, al quale era stato affidato analogo compito.
Le conclusioni cui il suddetto Gruppo di lavoro è pervenuto sono sintetizzate nel relativo documento.
Il raffronto tra i due elaborati sembra evidenziare difformità interpretative per quanto attiene, in
particolare, i seguenti punti:
1. Abrogazione tacita dell’art.18, comma 8, della L. n. 55/90.
La norma in parola stabilisce, tra l’altro, l’obbligo di presentazione al committente del piano di sicurezza da parte degli appaltatori. La Circolare n. 41/97 esprime l’avviso "che tale articolo deve ritenersi non più applicabile, poiché le disposizioni del Decreto legislativo n. 494/96 regolamentano in maniera diversa la stessa materia".
Il documento elaborato del Gruppo di lavoro regionale ha ritenuto, invece, che il Dlgs 494/96 non abbia abrogato le disposizioni di cui alla L. 55/90, almeno nei casi in cui non risultino superate le soglie di cui all’articolo 3 del decreto stesso.
Tale avviso – secondo la Regione – apparirebbe formalmente più corretto almeno alla stregua di quanto disposto dall’art.5 delle preleggi.
2. Applicazione iniziale.
La Circolare n. 41/97 ha espresso la direttiva secondo cui "In virtù del principio generale della irretroattività e tassatività della legge penale, le disposizioni del Decreto Legislativo n. 494/96 si applicano ai cantieri per i quali l’incarico di progettazione sia stato affidato formalmente a partire dal 24 Marzo 1997, data di entrata in vigore del decreto stesso…".
Il Gruppo di lavoro regionale, tenuto conto del generale principio secondo cui ciascun atto di una serie procedimentale trova la propria disciplina nelle norme del tempo del suo venire in essere, ha invece espresso l’opinione secondo la quale "appare ragionevole sostenere che l’obbligo di cui all’art.3, comma 1, dovrà applicarsi in ogni caso a partire dal 24 Marzo 1997 per tutti i progetti per i quali è in corso la redazione del livello esecutivo, e quindi anche per quelli il cui affidamento sia già avvenuto prima della predetta data".
Sui punti di dissenso sopra evidenziati viene pertanto richiesto il parere del Consiglio di Stato, significandosi che nelle more l’Amministrazione Regionale si conformerà a quanto espresso nella Circolare n. 41/97 del Ministero del Lavoro e delle Previdenza Sociale, e che analoga direttiva verrà impartita agli Enti ed organismi ad essa collegati.
Con procedura interlocutoria n. 1533/97 del 9/07/1997 sono stati richiesti all’Amministrazione adempimenti istruttori,
ai quali è stato dato corso – tramite nota prot. N. 3031/Uff. II in data 2/06/1998 del Commissariato del
Governo – da parte della Regione Lazio (nota del Presidente della Giunta Regionale n. 1845 del 15/05/1998).
Considerato
1) Con riferimento al quesito indicato sub 1), si prende atto – anzitutto – che il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, con successiva circolare n. 30/98 del 5 Marzo 1998 (acquisita in atti), ha precisato – in proposito – che "la L. n. 55/90 non si applica tutte le volte che trova applicazione il d.l.vo. n.494/96 ai sensi dell’art.3, comma 3. Viceversa, nelle ipotesi in cui quest’ultimo decreto non si applichi, la L. n. 55/90 continua ad esplicare la sua efficacia normativa".
Si ritiene, in questa sede, che tale precisazione (che, evidentemente, per tale aspetto modifica, integrandola, la diversa interpretazione precedentemente fornita con la Circolare 18 Marzo 1997, n. 41/97, in base alla quale si afferma che "con riferimento, poi, all’art.18, punto 8, della L. n. 55/90, che stabilisce tra l’altro, l’obbligo di presentazione al committente del piano di sicurezza da parte degli appaltatori, va detto che tale articolo deve ritenersi non più applicabile, poiché le disposizioni del Decreto legislativo n. 494/96 regolamentano in maniera diversa la stessa materia") possa – nei termini suddetti – venire condivisa.
Ed infatti – come precisato ancora dallo stesso Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale nella citata circolare n. 30/98 – all’infuori delle ipotesi di applicazione "in parte qua" del d.l.vo. 494/96 (ossia l’ambito delle ipotesi esplicitamente indicate, a tal fine, dall’art.3, comma 3 e 4 del d.l.vo. medesimo), se, da un lato, a carico del committente rimangono esclusivamente gli obblighi di cui all’art.3, comma 1, del d.l.vo. n. 494/96 e quelli di cui all’art.7 del d.l.vo. n. 626/94 (nel caso in cui il committente sia contemporaneamente datore di lavoro e affidi ad un appaltatore l’esecuzione di un’opera all’interno della propria sfera operativa), non vi è dubbio che – dall’altro lato – a carico degli appaltatori rimangono comunque applicabili gli obblighi derivanti dall’art.18, comma 8, della L. n. 55/90 e quelli derivanti da tutta la relativa legislazione perfezionistica generale (DPR n. 547/55; DPR n. 164/56; d.l.vo n. 626/94, ecc.).
Ciò, del resto, risulta non contrastante ormai con le "indicazioni operative" a suo tempo provvisoriamente formulate al riguardo dalla richiedente Regione Lazio, là dove in proposito si è ritenuto che "il decreto legislativo n. 494/96 non ha abrogato le disposizioni di cui alla legge n. 55/90 ("Antimafia") per cui, nel caso di lavori sotto le soglie prima indicate, l’impresa dovrà redigere e consegnare all’Amministrazione pubblica il piano di sicurezza, salvo diverse indicazioni che potranno essere contenute nel decreto ex articolo 31 della legge n. 109/94, ancora da emanarsi".
2) Con riferimento al quesito indicato sub 2), si rileva anzitutto che – essendo entrato in vigore il d.l.vo. n. 494/96 il 24/03/1997, e non essendo previste specifiche norme transitorie per l’applicazione graduale, si pone il problema dell’applicazione dello stesso nella particolare ipotesi dei lavori in corso o dei progetti in corso di esecuzione o già approvati e non ancora appaltati.
Al riguardo, in data 18 Marzo 1997, con la Circolare n. 41/97 del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale per quanto concerne l’applicazione iniziale delle disposizioni del decreto legislativo, ha ritenuto di indicare che "in virtù del principio generale della irretroattività e tassatività della legge penale…le stesse si applicano ai cantieri per i quali l’incarico di progettazione sia stato affidato formalmente a partire dal 24 Marzo 1997, data di entrata in vigore del decreto stesso".
La circolare non precisa peraltro se trattasi dell’incarico di progettazione in senso lato e quindi con riferimento anche all’incarico di progettazione preliminare secondo le definizioni date dalla legge n. 109/94 e successive modificazioni.
La circolare inoltre precisa che "nell’ipotesi di affidamento della progettazione mediante procedura concorsuale, si deve fare riferimento alla data di pubblicazione del relativo bando".
In proposito si osserva che – come evidenziato dalla Regione Lazio – mentre quest’ultimo aspetto (salvo il caso di revoca del bando di progettazione o la integrazione dello stesso per sopravvenute norme legislative cui ci si deve, in ogni caso, adeguare) il riferimento alla data, precedente o successiva al 24 Marzo 1997, di affidamento dell’incarico di progettazione appare condivisibile, in virtù del principio che il rispetto dei termini del concorso, dubbi possono invece sorgere nel caso in cui la progettazione esecutiva sia svolta a cura della stessa Amministrazione.
Secondo le tesi ministeriali infatti il Dirigente – Committente dovrà osservare le nuove disposizioni e procedure (riferimento ai principi e alle misure generali di tutela di cui articolo 3 del decreto legislativo 626/94, nomina dei coordinatori, valutazione dei documenti di cui articolo 4, comma 1, della lettera a) e b), responsabilità per culpa in eligendo o in vigilando, eccetera), solo per i cantieri la cui progettazione dell’opera sarà affidata dallo stesso Committente al Progettista a partire dalla data del 24 Marzo 1997.
A tale riguardo è da tenere infatti presente che l’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo n. 494/96 pone l’obbligo in capo al Committente o al Responsabile dei lavori durante la "fase di progettazione esecutiva dell’opera, e in particolare al momento delle scelte tecniche, nella esecuzione del progetto nell’organizzazione delle operazioni di cantiere", di attenersi ai principi e alle misure generali di tutela di cui all’articolo 3 del decreto legislativo n. 626/94.
In relazione a quanto sopra appare preferibile l’interpretazione fornita dalla Regione, in base alla quale l’obbligo di cui all’articolo 3, comma 1, deve ritenersi applicabile in ogni caso a partire dal 24 Marzo 1997 per tutti i progetti per i quali sia in corso la redazione del livello esecutivo, e quindi anche per quelli il cui affidamento sia già avvenuto prima della predetta data. Si deve invero evidenziare che il richiamo al "principio generale della irretroattività e tassatività della legge penale" è evidentemente del tutto ininfluente nel caso di specie ove si consideri che l’eventuale comportamento penalmente sanzionabile diviene, in ogni caso, ovviamente rilevante solo per le attività concretamente svolte dopo la predetta data del 24 Marzo 1997 (alle quali, quindi, può senz’altro ritenersi di per sé applicabile la normativa "de qua" anche nell’ipotesi di progetti in corso il cui affidamento sia già avvenuto prima di tale data).
P.Q.M.
Nelle suesposte considerazioni è il parere.
