PROCEDURA E TERMINI PER IL RILASCIO DELLE LICENZE EDILIZIE

1. - Sia a seguito di segnalazione di enti privati, che nell'esercizio della vigilanza sull'attività urbanistica ai sensi dell'art.1 della legge 17-8-1942 n.1150, questo Ministero ha dovuto constatare che molto spesso le determinazioni delle amministrazioni comunali in merito alle richieste di licenze vengono adottate con notevole, e non sempre giustificato, ritardo.
Spesso gli istanti non riescono neanche ad ottenere un provvedimento - sia esso positivo o negativo - dalle amministrazioni comunali, le quali preferiscono mantenere un atteggiamento inerte (silenzio), costringendo gli interessati a metterle in mora, con diffida a provvedere entro un determinato termine trascorso inutilmente il quale si concreta il cosiddetto silenzio-rifiuto, che può essere impugnato innanzi ai competenti organi giurisdizionali. Basta scorrere un qualsiasi massimario giurisprudenziale per rilevare che i casi di silenzio delle amministrazioni comunali sulle richieste sono purtroppo frequentissimi.
Questo Ministero si è visto spesso costretto a intervenire - di ufficio o su segnalazione degli interessati - presso le singole amministrazioni comunali per invitarle a pronunciarsi nel più breve termine sui progetti presentati.
Non si tratta, purtroppo, di casi sporadici, ma di un fenomeno che diventa sempre più diffuso. e quindi preoccupante e che richiede pertanto un'energica e soprattutto continua azione nei confronti delle amministrazioni comunali, per richiamarle al rispetto delle norme vigenti e ad un maggior senso di responsabilità, onde evitare che i ritardi da esse frapposti nell'espletamento delle procedure per il rilascio delle licenze edilizie possano scoraggiare od arrestare le iniziative di enti e di privati.
Deve perciò riconoscersi che spesso l'atteggiamento inerte, o quanto meno incerto, delle amministrazioni comunali è dovuto ad una non perfetta conoscenza delle norme legislative e dei regolamentari strumenti di disciplina (piani regolatori, piani paesistici, regolamenti edilizi, ecc.), per cui appare opportuno stabilire alcuni principi e direttive, a cui i comuni dovranno, di norma, uniformare la loro azione.
Ciò contribuirà non solo a rendere più rapido l'espletamento delle procedure di che trattasi, ma anche a ridurre il numero dei provvedimenti illegittimi emessi dai comuni e che danno luogo ad un contenzioso sempre più vasto.

2. - Occorre precisare in primo luogo, i limiti e la portata dei poteri comunali in questo settore.
La vigente legislazione attribuisce ai comuni una potestà di controllo preventivo sull'attività costruttiva, che si manifesta attraverso il rilascio o il diniego di autorizzazioni, che prendono comunemente il nome di licenze edilizie. Tali licenze rientrano nella categoria delle autorizzazioni, che sono quegli atti mediante i quali l'autorità amministrativa consente l'esercizio di un diritto o di una facoltà, rimuovendo il limite che la legge pone, nell'interesse pubblico, a tale esercizio.
Lo <<jus aedificandi>> - la facoltà, cioè, di costruire sul suolo proprio, che è una delle principali manifestazioni del diritto di proprietà - non può essere esercitato liberamente, in quanto ciò potrebbe risultare dannoso per l'interesse pubblico. Pertanto, la legge condiziona il suo esercizio ad un atto di consenso dell'autorità amministrativa, che è appunto la licenza edilizia, attraverso la quale il sindaco accerta se la costruzione da effettuare sia in contrasto o meno con le leggi e con le norme e le prescrizioni dei piani regolatori e dei regolamenti edilizi.
Come vedesi, il potere del sindaco si manifesta essenzialmente attraverso l'accertamento della conformità delle costruzioni progettate alle norme e prescrizioni suddette, senza che ciò escluda però una discrezionalità nell'esame delle richieste, quando ciò sia consentito dalle ripetute norme e prescrizioni.
In proposito è da rilevare che la quasi totalità dei regolamenti edilizi richiede da parte delle amministrazioni comunali l'accertamento - che è senza dubbio discrezionale - della rispondenza dei progetti a generiche esigenze artistiche, estetiche, di igiene, di pubblico interesse, ecc. E del resto la stessa legge urbanistica 17-8-1942, n.1150, all'art.31, terzo comma, fa espresso riferimento alle <<modalità esecutive che siano fissate nella licenza di costruzione>>, modalità che costituiscono indubbiamente manifestazioni di discrezionalità.
Da quanto sopra si evince che le licenze edilizie hanno, almeno in parte, carattere vincolante e, pur non potendo disconoscersi un margine di discrezionalità alle autorità comunali, queste debbono soprattutto attenersi, nel rilascio o nel rifiuto delle licenze, alle norme ed alle prescrizioni suddette, motivando adeguatamente quelle determinazioni che si fondano su valutazioni discrezionali connesse a ragioni artistiche, di estetica, di pubblico interesse, ecc. Ciò deve essere precisato e ribadito in quanto presso la maggior parte delle amministrazioni comunali si va sempre più diffondendo la tendenza ad ampliare, oltre i limiti consentiti, quel margine di discrezionalità di cui si è detto.

3. - Come si è sopra accennato, si ritiene opportuno fissare, sulla base della dottrina e della giurisprudenza più autorevoli, alcuni principi fondamentali, tenendo presenti i vizi di legittimità nei quali di solito incorrono le licenze edilizie ed i quesiti che più frequentemente le amministrazioni comunali rivolgono a questo Ministero, in merito a casi di dubbia soluzione.
a) In base all'art.31 della legge urbanistica il termine per il rilascio della licenza edilizia è stabilito in sessanta giorni, entro il quale dovranno essere notificate all'interessato le determinazioni del sindaco. In ogni modo il decorso di tale termine, senza che sia stato adottato alcun provvedimento non può essere assolutamente interpretato come tacita autorizzazione, ma deve essere considerato come rifiuto, s'intende dopo che vi sia stata la messa in mora e sia inutilmente decorso il termine assegnato per provvedere.
Pertanto, debbono ritenersi abrogate, per incompatibilità con il citato art.31 della legge urbanistica, tutte le norme dei regolamenti edilizi che interpretano il silenzio come accoglimento implicito della domanda, nonché quelle che stabiliscono termini maggiori dei sessanta giorni per il rilascio della licenza.
b) I provvedimenti relativi alle licenze edilizie sono di esclusiva competenza del sindaco o dell'assessore da lui delegato, per cui quelli adottati dagli altri organi comunali - giunta e consiglio - debbono ritenersi illegittimi, come sono pure illegittime le disposizioni regolamentari che prevedano una competenza diversa da quella del sindaco.
Il sindaco esercita tali poteri come organo del comune e non quale ufficiale di governo, per cui i suoi provvedimenti sono definitivi.
c) Il parere della commissione edilizia comunale - che deve essere previsto da tutti i regolamenti comunali, a norma dell'art.33, n.1, della legge urbanistica - ha carattere obbligatorio, per cui tale commissione deve essere sentita in ogni caso prima del rilascio della licenza edilizia. E' vero che tale parere non ha carattere vincolante (a meno che non glielo attribuisca espressamente apposita norma del regolamento edilizio), ma deve richiamarsi la particolare attenzione delle amministrazioni comunali sulla opportunità di attenersi il più frequentemente possibile ai pareri espressi di tali commissioni, che sia per la capacità degli esperti che le compongono e sia per la loro larga rappresentatività, danno la massima garanzia di obiettività e di idoneità tecnica. Pertanto, il dissenso dai pareri delle commissioni dovrebbe costituire soltanto un'eccezione e, in ogni caso, dovrà essere adeguatamente motivato.
Le determinazioni del sindaco hanno indubbiamente un carattere autonomo, di cui il parere della commissione è atto meramente preparatorio e può costituire soltanto la motivazione <<per relationem>>, per cui l'apposizione di un visto (ad esempio <<si respinge>> oppure <<si approva>>) che la firma del sindaco in calce ai pareri delle commissioni edilizie (uso purtroppo invalso specialmente presso i comuni di minore importanza) non può avere altro valore che di disposizione interna impartita agli uffici.
d) In determinati casi, oltre la licenza comunale, sono prescritte altre autorizzazioni per poter eseguire una data costruzione.
Talvolta la procedura per lo specifico nulla-osta prescritto si inserisce nel procedimento di rilascio della normale licenza, come fase obbligatoria dello stesso; talvolta, invece, si hanno due procedimenti separati che si svolgono indipendentemente l'uno dall'altro e che si concludono con due distinti atti amministrativi. Rientrano nella prima ipotesi il nulla-osta delle soprintendenze ai monumenti per le località tutelate dalla legge sulla protezione delle bellezze naturali, ed il nulla-osta di cui all'art.3 della legge 21-12-1955, n.1357, per le licenze in deroga. Sono comprese, invece, nell'altra ipotesi i permessi delle autorità militari per determinate zone.
Preme qui mettere soprattutto in rilievo che, quando i nulla osta prescritti costituiscono una fase del procedimento, il sindaco non può rilasciare la licenza se prima non siano intervenuti detti nulla osta.
e) In mancanza di una norma regolamentare che estenda l'obbligo della licenza all'intero territorio comunale, la licenza stessa è obbligatoria soltanto per le costruzioni e trasformazioni in genere che, a termini dell'art.31 della legge urbanistica, sorgano nei <<centri abitati>> ed, ove esista il piano regolatore comunale, nelle zone di espansione.
Per centro abitato deve intendersi qualsiasi raggruppamento edilizio, facciano parte del nucleo urbano, anche senza raggiungere la consistenza di una frazione o di una borgata.
f) E' illegittimo rigettare una richiesta di licenza edilizia, per il motivo che la progettata costruzione sia in contrasto con un piano regolatore o con un regolamento edilizio non ancora approvati e quindi non operanti.
E' vero che, per i piani regolatori, la delibera comunale di adozione attribuisce già al comune il potere di sospendere il rilascio di licenze per costruzioni in contrasto con il piano adottato, ma è da rilevare appunto che si tratta non di rigetto, ma di sospensione, la quale peraltro non può essere protratta oltre il biennio dalla delibera predetta.
A proposito, poi, di tali sospensioni, e cioè dell'applicazione delle cosiddette misure di salvaguardia, deve mettersi in rilievo che, contrariamente a quanto viene ritenuto da alcune amministrazioni comunali - anche se con il lodevole intento di non pregiudicare la futura attuazione del piano - l'adozione del piano non consente di sospendere qualsiasi licenza, ma soltanto quelle relative ad opere progettate in contrasto con le norme del piano adottato. Una maggiore limitazione dello <<jus aedificandi>> non è consentita in questa fase.
Il contrasto, poi, con il regolamento edilizio ed il programma di fabbricazione adottati, ma non ancora approvati, non può giustificare l'applicazione delle misure di salvaguardia.
g) Le opere statali sono sottratte al controllo preventivo delle amministrazioni comunali e quindi al rilascio delle licenze edilizie. Tale controllo è stato, molto opportunamente, attribuito dall'art.29 della legge urbanistica al Ministero dei lavori pubblici, al quale le amministrazioni statali interessate sono tenute a comunicare preventivamente i progetti.
Da parte di alcuni comuni vi è una tendenza a sostenere che anche le costruzioni statali debbano ottenere la licenza comunale. Tale tesi è in palese contrasto con quanto dispone la legge urbanistica, la quale stabilisce, è vero che <<chiunque>> intenda iniziare una costruzione deve ottenere la licenza edilizia, ma pone una eccezione a tale norma generale per quanto riguarda le opere da eseguirsi da amministrazioni statali. Diversamente, si giungerebbe alla conseguenza veramente aberrante che, mentre le costruzioni private sono soggette soltanto al controllo preventivo del comune, le costruzioni statali dovrebbero invece essere sottoposte anche al controllo preventivo del Ministero dei lavori pubblici, controllo che, si badi bene, costituirebbe dal punto di vista oggettivo un duplicato di quello comunale, essendo sia l'uno che l'altro e diretti ad accertare la rispondenza delle opere progettate alle leggi ed alle norme ed alle prescrizioni di piano regolatore e di regolamento edilizio.
h) Nelle ipotesi, abbastanza frequenti, di non concordanza tra le varie discipline che regolano l'attività costruttiva nell'ambito comunale (piano regolatore, piano paesistico e regolamento edilizio), non vi è dubbio che debba essere applicata la norma maggiormente restrittiva per l'attività costruttiva.

4. - Si è ritenuto di fissare alcuni principi essenziali, a cui devono attenersi i comuni in materia di licenze edilizie, allo scopo di eliminare incertezze ed errori interpretativi che, tra l'altro, espongono le amministrazioni comunali a giudizi per risarcimento di danni e, soprattutto, per rendere più spedita l'azione dei comuni, che, come si è detto in principio, si svolge spesso con inspiegabile lentezza, creando una diffusa reazione nell'opinione pubblica, fondata principalmente sulla considerazione che, in tal modo, si vengono a ritardare e scoraggiare le iniziative private che meritano invece di essere con ogni mezzo aiutate ed agevolate sempre che, beninteso, siano rispondenti all'interesse generale.
I signori prefetti pertanto sono invitati a portare a conoscenza di tutte le amministrazioni comunali quanto sopra, richiamando le stesse in particolare ad una più stretta osservanza dell'art.31 della legge urbanistica, il cui termine di sessanta giorni, anche se ordinatorio, deve essere sempre rispettato a meno che non siano richiesti, come si è accennato, altri preventivi nulla-osta.
Ad evitare che, nonostante l'accennato richiamo, le predette amministrazioni continuino ad esaminare e decidere le richieste di licenza con eccessiva lentezza, creando nei cittadini la sensazione di non essere adeguatamente tutelati e di essere perciò spesso costretti a mettere in mora l'amministrazione, è opportuno che i signori prefetti dispongano periodici controlli onde accertare lo stadio delle procedure, segnalando tempestivamente a questo Ministero ogni caso ingiustificato di ritardo e di inerzia e adottando nel contempo, ove occorra, i provvedimenti di competenza, per garantire il rispetto della legge.
L'esigenza che l'azione in questo settore si svolga senza remore è tanto più avvertita in questo momento in cui l'iniziativa privata deve essere incoraggiata e sorretta, data la particolare situazione del mercato edilizio, che richiede tuttora notevoli investimenti di capitali, ad integrazione degli interventi finanziari dello Stato.

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