ISTRUZIONI RELATIVE ALL'ART.2 DELLA LEGGE 1 NOVEMBRE 1965, N.1179.

Il decreto legge 6-9-1965, n.1022, convertito in legge 1-11-1965, n.1179, stabilisce all'art.2 il principio che i programmi di edilizia economica e popolare, finanziati in virtù del decreto stesso o di precedenti provvedimenti legislativi debbono essere attuati nell'ambito dei piani di zona di cui alla legge 18-4-1962, n.167.
La norma ammette, peraltro, la possibilità che detti programmi siano realizzati al di fuori dei piani di zona, ovvero nell'ambito degli stessi ma su aree non incluse nei programmi comunali di utilizzo, quando ricorrano determinate condizioni. Precisamente, l'art.2 prevede che le costruzioni possano essere realizzate:
a) su aree comprese nei piani di zona e non incluse nei programmi comunali di utilizzo di cui all'art.11 della legge n.167, purché siano già dotate dei servizi indispensabili, ovvero la loro utilizzazione sia prevista nel successivo biennio, ovvero i proprietari siano disposti ad urbanizzarle a loro spese ai sensi dell'art.3 della legge 21-7-1965, n.904;
b) su aree al di fuori dei piani di zona, quando non vi siano, nell'ambito di questi ultimi, aree urbanizzate o da urbanizzare nel successivo biennio, semprechè risulti che le aree prescelte per i programmi di edilizia popolare saranno dotate entro il biennio stesso dei servizi indispensabili e la loro urbanizzazione sia conforme alle previsioni dei piani regolatori, adottati od approvati, o dei programmi di fabbricazione.
Nell'uno e nell'altro caso la possibilità di costruire è subordinata ad una preventiva autorizzazione dei provveditori regionali alle opere pubbliche, sentito il parere del sindaco del comune interessato.
Al fine di assicurare una corretta e puntuale applicazione del citato art.2, onde evitare pregiudizievoli ritardi nella realizzazione dei programmi di edilizia popolare nonché difformità di criteri nell'esercizio da parte dei provveditori dei poteri loro conferiti, si ritiene opportuno chiarire gli scopi e la portata della norma e dettare istruzioni che le SS.LL. vorranno tener presenti nell'esame delle richieste di autorizzazioni in deroga.

1. - Scopo dell'art.2, nel quadro delle disposizioni intese ad incentivare l'attività edilizia, è evidentemente quello di eliminare le remore ad una sollecita realizzazione dei programmi di edilizia economica e popolare dipendenti dalle difficoltà, in cui possono trovarsi i comuni, di porre a disposizione degli enti interessati nell'ambito dei piani di zona, aree urbanizzate in quantità sufficiente e nei tempi previsti per la realizzazione di tali programmi. E ciò, senza infirmare il principio secondo il quale, normalmente, l'attività degli enti di edilizia economica e popolare deve svolgersi nell'ambito dei piani e secondo i programmi comunali di attuazione dei piani stessi.
Pertanto, la citata disposizione di legge, mentre contiene una precisa affermazione di tale principio (affermazione che non aveva avuto finora una formulazione legislativa espressa e di portata così generale, in materia di edilizia sovvenzionata), ammette la possibilità che si possa derogare ad esso, soltanto quando i piani non presentino le condizioni di carattere urbanistico e sociale per una tempestiva attuazione dei programmi di edilizia popolare ed economica.

2. - Gli enti ai quali si riferisce l'art.2 sono quelli indicati all'art.1 e cioè gli istituti autonomi case popolari, l'INCIS, l'ISES, le cooperative edilizie e gli enti, istituti e società, di cui all'art.16 del testo unico sull'edilizia economica e popolare. Ed infatti detto art.2 contempla esplicitamente soltanto i programmi costruttivi di tali enti, finanziati con la legge in oggetto (primo comma) ovvero con leggi precedenti (ultimo comma).
Pertanto, i programmi di altri enti, come la GESCAL, non possono beneficiare delle autorizzazioni di cui all'art.2.
Da quanto precede risulta evidente l'intrinseco carattere di transitorietà della norma, la quale trova la sua ragion d'essere nell'attuale situazione di difficoltà dei piani di zona, superata la quale non sarà evidentemente più necessario far ricorso alle deroghe.

3. - I poteri attribuiti alle SS.LL. dalla legge hanno indubbiamente carattere discrezionale, ma il loro esercizio è vincolato all'accertamento di determinate condizioni, la cui esistenza soltanto può giustificare il rilascio delle autorizzazioni in deroga.
Tali condizioni sono diverse nei due casi previsti dalla legge.
Le costruzioni da realizzare nell'ambito dei piani di zona ma al di fuori dei programmi comunali di utilizzo possono essere autorizzate quando ricorra una delle seguenti condizioni:
a) le aree prescelte siano già dotate dei servizi indispensabili;
b) ovvero sia prevista la urbanizzazione entro il biennio successivo alla istanza dell'ente;
c) ovvero i proprietari siano disposti ad urbanizzarle a proprie spese.
Pur in mancanza di una esplicita disposizione, la ratio legis induce a ritenere che la possibilità di costruire al di fuori dei programmi comunali sia ammessa soltanto nei casi in cui detti programmi non prevedano in misura adeguata aree urbanizzate, o da urbanizzare in tempo utile per la realizzazione delle costruzioni di cui trattasi.
Per quanto riguarda invece le costruzioni da realizzare al di fuori dei piani di zona, esse possono essere autorizzate nel concorso:
a) di una condizione negativa, e cioè la mancanza, nell'ambito di detti piani, di aree urbanizzate o di cui sia prevista l'urbanizzazione nel biennio successivo alla richiesta dell'ente;
b) di una condizione positiva, e cioè la esistenza, nelle aree prescelte, delle opere di urbanizzazione o la previsione della loro realizzazione entro il biennio su indicato;
c) di un presupposto essenziale: la conformità delle costruzioni da realizzare alle prescrizioni dei piani regolatori, anche soltanto adottati, e dei programmi di fabbricazione.

4. - Come vedesi nell'adottare le determinazioni in ordine alle richieste di autorizzazione a costruire fuori dei piani di zona o dei programmi comunali, l'elemento essenziale da valutare, in termini positivi o negativi, è il requisito della urbanizzazione delle aree.
Ovviamente, tale valutazione ha carattere discrezionale, e va fatta in relazione a diversi elementi obiettivi - quali ad esempio, l'ampiezza dell'intervento, la distanza da altre zone urbanizzate, i collegamenti col centro urbano, ecc. - ma non vi è dubbio che il legislatore abbia inteso assicurare, in ogni caso, i servizi indispensabili per la vita dei quartieri e cioè quelli che vengono comunemente definiti opere di urbanizzazione primaria; fra queste, soprattutto, le strade residenziali, le fognature, la rete idrica, la rete di distribuzione dell'energia elettrica e del gas, la pubblica illuminazione e gli spazi di sosta e di parcheggio.
Occorre poi tener presente che, pur avendo un grado di minore necessità rispetto alle esigenze di vita degli insediamenti le opere di urbanizzazione secondaria - come scuole, chiese, mercati, ecc. - dovrebbero costituire una dotazione normale, in quanto esse sono intese a garantire alla popolazione migliori condizioni di vita soprattutto sotto il profilo sociale.
E' opportuno, infine, accertare che le aree prescelte siano già o possano essere agevolmente collegate con le infrastrutture di carattere generale, come l'acquedotto, le strade di grande comunicazione, il collettore della rete fognante, ecc.
La valutazione di cui sopra deve essere più rigorosa quando si tratti di aree al di fuori dei piani di zona, anche per il motivo che diversamente da questi ultimi i piani regolatori e di fabbricazione mancano, di norma, di programmi di attuazione.

5. - L'art.2 stabilisce, come si è detto, che possono essere utilizzate dagli enti aree non comprese nei piani di zona o nei programmi comunali di attuazione anche quando le aree stesse non siano ancora fornite dei servizi, purché siano da urbanizzare nel biennio successivo.
Nell'eventualità che la scelta degli enti sia caduta su aree da urbanizzare, sarà opportuno che il comune interessato o gli enti medesimi - qualora questi provvedano direttamente ai servizi (ad esempio, ai sensi dell'art.1 della legge del 29-3-1965, n.217) - si impegnino formalmente alla tempestiva realizzazione delle opere pubbliche necessarie. Comunque, anche in mancanza di impegni formali, è necessario che le SS.LL. valutino attentamente la attendibilità delle assicurazioni fornite in proposito.
Si richiama l'attenzione delle SS.LL. sul fatto che il legislatore richiede un accertamento più rigoroso quando si tratti di costruzioni da effettuarsi al di fuori dei piani di zona. Ed infatti, per le costruzioni da realizzare nell'ambito dei piani, si richiede soltanto una previsione di urbanizzazione, mentre nel caso di costruzioni al di fuori dei piani è prescritto che "risulti che le aree prescelte saranno urbanizzate nel successivo biennio".
E' appena il caso di accennare, infine, che il biennio va determinato in relazione alla data della richiesta degli enti.

6. - Pur tenendo conto delle chiare finalità della norma, la quale come si è detto è intesa ad agevolare la pronta attuazione dei programmi costruttivi di edilizia popolare sovvenzionata, le SS.LL. non dovranno limitarsi ad accertare che siano soddisfatte le condizioni richieste dalla legge in oggetto, ma dovranno valutare adeguatamente quali ripercussioni possa avere la realizzazione di programmi costruttivi in deroga - specie quelli di notevole ampiezza e consistenza - al fine di evitare ogni pregiudizio ad una ordinata espansione della città.
In primo luogo, pertanto, dovrà essere accertata la idoneità urbanistica delle aree prescelte dagli enti per gli insediamenti progettati.
L'art.2 prescrive soltanto, per le aree non comprese nei piani di zona, la loro conformità alle previsioni dei piani regolatori adottati o approvati, o dei programmi di fabbricazione, mentre non contiene alcuna prescrizione per l'utilizzazione delle aree non incluse nei programmi comunali, in quanto tale utilizzazione deve, ovviamente, rispettare le previsioni dei piani di zona.
Peraltro, la conformità delle costruzioni progettate alle prescrizioni dei piani regolatori o dei programmi di fabbricazione non può essere considerata, di per se, sempre sufficiente ad una favorevole determinazione in ordine alle istanze degli enti.
Sarà da consigliare la realizzazione di insediamenti abitativi che, pur essendo conformi a piani regolatori o a programmi di fabbricazione, non abbiano caratteristiche, soprattutto per quanto riguarda la densità e la dotazione di servizi, tali da consentire la formazione di quartieri socialmente ed urbanisticamente qualificati.
Inoltre, dovrà evitarsi l'autorizzazione di costruzioni in zone lontane dall'abitato o a questo non collegate in modo funzionale, al fine di impedire la realizzazione di quartieri avulsi dal tessuto della città e che, per passata esperienza, costituiscono veri e propri luoghi di segregazione per i ceti meno abbienti.
Al contrario, dovranno esser favorite le scelte di aree che consentano il coordinamento non solo dei programmi di edilizia dei vari enti, ma la loro integrazione con altre componenti vitali dei contesti urbani. In tal modo si favorirà da un lato la creazione di quartieri nei quali le varie classi sociali potranno armonicamente integrarsi, e dall'altro, la concentrazione degli interventi, specie nel settore dei pubblici servizi, con notevole beneficio economico per il comune.
Le SS.LL., inoltre, avranno cura di impedire la realizzazione di insediamenti, che apparissero irrazionalmente ubicati sia in rapporto alle fondamentali direttrici di espansione dell'abitato che ai tempi di attuazione di tale espansione stabiliti dal comune.
In conclusione il perseguimento delle finalità sopra illustrate non può assolutamente giustificare che le autorizzazioni in deroga diventino strumento di disordine nell'espansione delle città o riproducano quegli inconvenienti di natura soprattutto urbanistica e sociale che la n.167 ha inteso eliminare.

7. - Va ricordato che le aree di proprietà degli enti per l'edilizia popolare ed economica per la quasi totalità sono state incluse nei piani di zona, o in sede di formazione degli stessi o successivamente a mezzo di varianti.
Orbene, occorre richiamare l'attenzione delle SS.LL. sulla opportunità che gli enti in parola normalmente utilizzino le aree suddette prima di far ricorso a scelte al di fuori dei piani di zona, semprechè beninteso le aree stesse abbiano i requisiti richiesti in ordine all'urbanizzazione.

8. - L'art.2 del decreto legge n.1022 stabilisce che le autorizzazioni debbono essere rilasciate dal provveditore regionale alle opere pubbliche, sentito il parere del sindaco del comune interessato.
Tale parere ha carattere obbligatorio, ma non vincolante: esso costituisce una fase necessaria del procedimento di autorizzazione, ma non obbliga a provvedere in conformità.
Le SS.LL., nel richiedere al sindaco il parere di competenza, faranno presente la necessità che il parere stesso sia congruamente motivato - soprattutto nei casi in cui l'amministratore comunale sia contrario all'utilizzazione delle aree prescelte - per avere maggiori elementi di giudizio in ordine alle determinazioni da adottare.
La motivazione dell'avviso del sindaco dovrà riguardare principalmente la situazione urbanistica delle aree interessate e la consistenza attuale e futura dei servizi ed impianti pubblici. Per quanto riguarda la situazione urbanistica, il parere dovrà essere basato sulla idoneità o meno dell'area prescelta ad accogliere l'insediamento progettato; sulla possibilità di inserire l'insediamento stesso nello sviluppo dell'agglomerato urbano; sull'esistenza di collegamenti con il nucleo centrale, ecc. Per ciò che concerne i servizi, il sindaco dovrà esprimersi tenendo conto di quanto si è detto al punto 5. Inoltre, qualora il parere facesse riferimento a previsioni di futura urbanizzazione, dovranno essere forniti dati precisi circa i tempi di attuazione delle opere programmate.
In caso di parere sfavorevole, sarà opportuno che il sindaco - ove possibile - indichi su quali aree potrebbe realizzarsi a suo avviso il programma per il quale l'ente ha avanzata istanza.
E' superfluo infine sottolineare che, pur se, come si è detto, il parere del sindaco non è vincolante, le SS.LL. dovranno sempre considerare attentamente le ragioni addotte dall'amministrazione comunale, cui è affidato istituzionalmente il compito di indirizzare e disciplinare l'espansione urbana, motivando adeguatamente le autorizzazioni in caso di dissenso con l'autorità comunale. Tale motivazione è necessaria, in quanto i provvedimenti delle SS.LL. possono essere impugnati per illegittimità da coloro che si ritengano lesi: come, ad esempio, dai proprietari nei confronti dei quali venga esperita la procedura di espropriazione.
Per quanto riguarda i rapporti tra autorizzazione e licenza edilizia è da rilevare che la prima costituisce un presupposto della licenza, la quale sarebbe illegittima se venisse rilasciata senza l'autorizzazione. D'altra parte, il sindaco, in presenza di una autorizzazione provveditoriale non può negare la licenza edilizia per il motivo che il programma costruttivo viene previsto su aree non comprese nel piano di zona o nel programma comunale di utilizzazione.

9. Ferma restando la competenza autonoma ed esclusiva delle SS.LL. in materia, si ritiene di dover segnalare l'opportunità che prima di adottare le determinazioni del caso, questo Ministero venga informato quando sussistano contrasti di particolare gravità con il comune.

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