ISTRUZIONI SULLE DISTANZE DA OSSERVARE NELL'EDIFICAZIONE A PROTEZIONE DEL NASTRO STRADALE.
Il decreto ministeriale 1-4-1968, n.1404, dando esecuzione
all'art.19 della legge 6-8-1967, n.765, ha stabilito
le distanze minime da osservare nell'edificazione a
protezione del nastro stradale.
Allo scopo di assicurare un'applicazione corretta ed
uniforme delle disposizioni del decreto - entrato in
vigore il 3 aprile 1968 - e per eliminare le perplessità
e le difficoltà interpretative prospettate dai
comuni, dagli enti proprietari e concessionari di strade
e autostrade, nonché dagli uffici decentrati
e periferici di questo Ministero, si ritiene opportuno
illustrare, con la presente circolare, la nuova normativa.
1. - E' da premettere, innanzitutto, che l'art.19 della
legge n.765 ha finalità essenzialmente urbanistiche.
Per assicurare migliori condizioni per lo svolgimento
del traffico e per evitare le diseconomie e gli altri
numerosi e gravi inconvenienti in passato verificatisi
per l'addensarsi lungo il nastro stradale degli edifici,
detto articolo ha stabilito la necessità di
distanziare congruamente, fuori del perimetro del centro
abitato, l'edificazione dalle strade, in rapporto alla
natura ed alle caratteristiche delle strade stesse.
L'art.19 della legge n.765, pertanto, non abroga o modifica
precedenti disposizioni riguardanti altri aspetti della
disciplina dell'uso delle strade, ovvero norme relative
alle opere da realizzare od alle attività da
svolgere lungo le strade stesse: le quali, pertanto,
rimangono pienamente in vigore. In particolare, rimangono
ferme le disposizioni concernenti le aperture di accessi
o la creazione di diramazioni dalle strade, quelle
relative alla costruzione di manufatti in adiacenza
alle strade stesse, e tutte le altre - che non stabiliscano
distanze per l'edificazione fuori dei centri abitati
- contenute nel testo unico di norme per la tutela
delle strade e per la circolazione (R.D.1740/33).
Nessuna innovazione apporta la nuova normativa neppure
per ciò che concerne i controlli e la vigilanza
sulle strade (autorizzazioni, interventi repressivi,
ecc.) che restano di competenza dell'A.N.A.S e degli
altri enti proprietari o concessionari di strade, secondo
le vigenti disposizioni.
2. - Per quanto riguarda l'applicazione della normativa
di cui all'art.19 della legge n.765 ed al decreto interministeriale
1-4- 1968, n.1404, non vi è dubbio che la relativa
competenza spetta istituzionalmente ai comuni, i quali,
in occasione della presentazione delle domande di licenza
edilizia, debbano esaminare i progetti anche in rapporto
all'osservanza delle distanze dalle strade nell'ambito
del territorio comunale; e, conseguentemente, rilasciare
l'autorizzazione a costruire quando tali distanze risultino
rispettate e negarla in caso contrario. Ai comuni spetta
inoltre, a termini dell'art.32, legge unica 17-8-1942,
n.1150, la vigilanza sulle costruzioni anche per assicurarne
la rispondenza alle norme dell'art.19; e ad essi restano,
pertanto, affidati i poteri di intervento repressivo
(sospensione e demolizione) connessi con l'eventuale
inosservanza della normativa a protezione delle strade.
Pur se la competenza in ordine all'applicazione dell'art.19
spetta istituzionalmente - sotto il profilo urbanistico
- ai comuni nell'ambito del territorio comunale, gli
enti proprietari e concessionari di strade non possono
restare inerti di fronte ad eventuali violazioni della
normativa di cui trattasi; ma debbono intervenire,
sia con i poteri loro attribuiti dalle vigenti disposizioni
- che restano salvi - sia segnalando tempestivamente
ai comuni gli abusi commessi da privati, per l'intervento
di competenza, ovvero segnalando a questo Ministero
i casi di inerzia comunale nei confronti degli abusi
in parola e le licenze rilasciate illegittimamente,
per i provvedimenti repressivi di competenza.
In particolare si fa presente che restano in vigore
gli artt. 1, 4, 5 e 6 del Regio decreto 8-12-1933,
n.1740, nonché l'art.20 dello stesso Regio decreto
che prevede anche la possibilità per il prefetto
di ordinare d'ufficio il ripristino dello stato dei
luoghi, sentito il capo compartimentale dell'A.N.A.S.,
quando trattasi di strade statali e dell'ingegnere
capo del genio civile negli altri casi.
Si richiama, inoltre, l'art.10 della legge n.765 che
stabilisce al comma ottavo l'obbligo per il comune
di dare notizia al pubblico dell'avvenuto rilascio
della licenza edilizia e, al successivo comma nono,
che "chiunque" può ricorrere contro
detto rilascio <<in quanto in contrasto con le
disposizioni di leggi e dei regolamenti o con le prescrizioni
di piano...>>.
Questo Ministero ritiene che, per una corretta applicazione
della norma, ad evitare, tra l'altro, contestazioni
da parte degli enti proprietari di strade, sia opportuno
che i comuni - in occasione della presentazione di
progetti edilizi per il rilascio della licenza di costruzione
- chiedano all'A.N.A.S. ed agli altri enti proprietari
delle strade di precisare la linea di limite della
sede stradale, così come definita dall'art.2
del decreto interministeriale 1-4-1968, n.1404.
Tale indicazione dovrebbe essere fornita entro un breve
termine non superiore, comunque, a quindici giorni.
3. - L'art.19 della legge n.765, stabilisce che le distanze
di cui trattasi debbono essere osservate, nella edificazione
<<fuori del perimetro dei centri abitati>>.
E' stato chiesto, in proposito, se, con tale espressione
la legge abbia inteso riferirsi alla situazione di
fatto dell'abitato ovvero se il perimetro in parola
debba essere quello definito dai comuni a norma dell'art.17,
comma primo, della stessa legge n.765.
E' da osservare, al riguardo, che la circolare ministeriale
n.3210 del 28-10-1967, ha precisato i criteri - desunti
dalla normativa vigente o dalla giurisprudenza - in
base ai quali i comuni debbono effettuare la perimetrazione
dei centri abitati: criteri che vengono confermati
con le presenti istruzioni .
Ogni definizione del perimetro di cui trattasi, non
effettuata sulla base dei detti criteri, sarebbe contraria
alla lettera ed allo spirito della legge n.765 e risulterebbe
pertanto illegittima; cosicché non sembra possa
sussistere alcuna diversità tra "centro
abitato" definito ai fini dell'art.17, ovvero
individuato per l'applicazione del disposto dell'art.19,
e situazione di fatto degli insediamenti aventi le
caratteristiche indicate nella circolare 28-10-1967.
In ogni caso, poiché la definizione del perimetro
del centro abitato è effettuata dal comune,
sentiti i pareri della sezione urbanistica e della
sovrintendenza, sarà necessario fare esplicita
menzione, nella relativa delibera - che deve riportare
la approvazione della G.P.A. - di tale parere, motivando
adeguatamente l'eventuale difformità dalle indicazioni
di detti uffici.
Infine si fa presente che restano salve le altre disposizioni
vigenti in materia, tra le quali l'art.4 della legge
7-2-1961, n.59; e che, pertanto, nei comuni che non
abbiano provveduto alla perimetrazione del centro abitato
o che abbiano determinato in modo non corretto tale
perimetrazione (e che siano sprovvisti di piano regolatore
generale o di programma di fabbricazione approvati)
dovrà essere considerata come inclusa nel centro
abitato, a tutti gli effetti, la traversa interna formalmente
delimitata ai sensi del comma secondo del menzionato
art.4.
4. - Il decreto ministeriale n.1404 dell'1-4-1968 precisa
che le distanze dell'edificazione a protezione del
nastro stradale vanno osservate non solo fuori del
perimetro dei centri abitati, ma anche fuori degli
insediamenti previsti dai piani regolatori generali
e dei programmi di fabbricazione.
Il riferimento agli strumenti urbanistici è apparso
indispensabile per assicurare la possibilità
di una corretta formazione di detti strumenti; poiché
è nell'ambito di questi che vanno definite le
funzioni dei vari tracciati stradali, e, conseguentemente,
le loro caratteristiche tecniche, ivi comprese le distanze
dell'edificazione.
In sede di pianificazione urbanistica, è necessario
porre ogni cura per assicurare un corretto inserimento
delle arterie di traffico nell'organismo urbano, prevedendo,
perciò, distanze anche superiori a quelle stabilite
dal decreto - le quali sono, infatti, "distanze
minime" - ogni qualvolta ciò risulti necessario.
Pertanto - considerato che la "ratio" dell'art.19
della legge n.765 è quella di salvaguardare
il traffico extraurbano - in sede di formazione degli
strumenti urbanistici potranno essere variate ed eventualmente
diminuite le distanze di cui trattasi soltanto in rapporto
alle funzioni attribuite alle strade da detti strumenti,
compatibilmente con l'assetto previsto per la struttura
urbana. Ad esempio, distanze inferiori potranno essere
ritenute ammissibili nei casi in cui un tracciato stradale
sia destinato al traffico interno di un nuovo insediamento;
mentre dovranno essere osservate le disposizioni del
decreto n.1404 qualora la strada, pur attraversando
lo insediamento di piano regolatore, abbia funzione
di collegamento tra due comuni o tra frazioni di uno
stesso comune.
Sempre a scopo esemplificativo, si fa presente che una
riduzione della distanza potrà risultare ammissibile
per talune strade provinciali e comunali, in quanto
queste siano destinate al traffico interno; od anche
per eventuali tronchi di strade statali che il piano
destini al traffico locale, sempreché le previsioni
del piano stesso comportino la realizzazione di nuove
arterie per il traffico veloce e di transito.
Ovviamente, qualsiasi autorizzazione a costruire fuori
dei centri abitati a distanze inferiori a quelle stabilite
dal decreto potrà essere rilasciata solo dopo
la definitiva approvazione del piano regolatore e del
programma di fabbricazione, e di norma, dopo la realizzazione
dei nuovi tronchi viari in sostituzione di quelli declassificati
negli strumenti urbanistici.
Per evitare perplessità ed incertezze nell'applicazione
del disposto dell'art.19, appare opportuno che i comuni,
nel redigere i piani regolatori o i programmi di fabbricazione,
indichino le zone incluse nel centro abitato e quelle
previste per gli insediamenti di cui all'art.1 del
decreto interministeriale n.1404 in data 1-4-1968 nonché
quelle che, pur consentendo una certa edificabilità,
non abbiano tali caratteristiche. E' da rilevare, infatti,
che sia le zone rurali, sia quelle destinate alla residenza
con edilizia di tipo rado, non possono considerarsi
come "insediamenti" anche se concorrono ad
assorbire una aliquota dell'espansione edilizia: cosicché
in tali zone dovrà trovare integrale applicazione
la normativa in parola.
Anche per i piani vigenti, le distanze stradali dovranno
essere osservate nelle zone sopraindicate (zone rurali,
insediamenti con edilizia di tipo rado, ecc.): ed è
da raccomandare, per una applicazione della norma agevole
e sicura, che i comuni indichino le zone da considerare
centro urbano facendo eventualmente proposte in tale
senso alle sezioni urbanistiche.
5. - Per quanto riguarda, in particolare, le autostrade,
sono necessarie alcune considerazioni.
Come è noto, l'art.9 della legge 24-7-1961, n.729,
stabilisce in 25 metri, dal limite della zona di occupazione,
la distanza minima da osservare per la costruzione,
la ricostruzione e l'ampliamento di edifici e manufatti
di qualsiasi specie e in qualsiasi parte del territorio,
senza, cioè, distinzione, tra centro abitato
e zone esterne a questo.
Tale disposizione, peraltro, non si applica alle autostrade
costruite prima dell'entrata in vigore della legge
n.729, in base a leggi che non prevedevano alcun distanziamento
dell'edificazione. Poiché l'art.19 della legge
n.765 e le disposizioni del decreto interministeriale
n.1404, trovano applicazione - anche per quanto riguarda
l'edificazione lungo ogni tipo di autostrada - solo
al di fuori del centro abitato, resta valido il menzionato
art.9 della legge n.729 per ciò che concerne
la costruzione di edifici e manufatti lungo i tracciati
autostradali che si svolgono all'interno dei centri
abitati.
Ciò stante, non vi è dubbio che, almeno
per quanto attiene alle autostrade realizzate sulla
base della legge del 1961, non solo non può
essere consentita, nel centro abitato, alcuna costruzione
a distanza inferiore a metri 25 (salvo le deroghe da
concedere da parte dell'A.N.A.S.), ma non è
neppure ammissibile, in sede di formazione dei piani
regolatori, prevedere la costruzione di edifici o manufatti,
nell'ambito dei nuovi insediamenti, senza la osservanza
della menzionata distanza.
Comunque - a prescindere dalle disposizioni di legge
- è da far presente l'assoluta necessità
di evitare l'addensamento della edilizia lungo le autostrade:
ciò che può ottenersi prevedendo nei
piani regolatori e nei programmi di fabbricazione ampie
fasce di rispetto lungo l'intero tracciato autostradale
interessante il territorio comunale.
6. - Si ritiene di dover chiarire - per una corretta
applicazione delle norme di legge in questione - il
significato delle espressioni "edificazione"
e "manufatto", usate in diversi provvedimenti
legislativi concernenti la tutela delle strade.
Invero, il termine "manufatto" comprende qualsiasi
costruzione realizzata dall'uomo; mentre il termine
"edificazione" indica, più propriamente,
le costruzioni aventi forma e funzione di "edifici".
Tuttavia, ai fini della presente circolare, senza approfondire
l'esame del significato delle due espressioni, appare
sufficiente far presente che l'art.19 della legge n.765
parla unicamente di "edificazione", cosicché
la terminologia in questione non può creare
dubbi di sorta, per ciò che concerne l'applicazione
della normativa riguardante le distanze dal nastro
stradale. E' solo da precisare che "l'edificazione"
consiste essenzialmente nella esecuzione di "edifici"
di qualsiasi grandezza, forma e destinazione; e che
tali edifici possono essere realizzati con i sistemi
tradizionali (muratura) ovvero con tecniche più
moderne, quale ad esempio la prefabbricazione.
In relazione a specifici quesiti rivolti a questo Ministero
si deve precisare, infine, che debbono osservare le
distanze indicate nel decreto ministeriale n.1404 anche
gli "edifici" prefabbricati smontabili che
non necessitano di vere e proprie fondazioni; a meno
che, per la loro natura, non si tratti di opere che
non possano considerarsi stabili o permanenti.
E' infine da far presente, anche in riferimento a quanto
chiarito al punto 1, che restano ferme le altre disposizioni
poste a tutela delle strade e della circolazione -
e che non concernono l'edificazione - con particolare
riguardo al Regio decreto 8-12- 1933, n.1740, che contiene
l'elenco dei manufatti e delle attività che
sono vietati ovvero soggetti ad autorizzazione o concessione
da parte dell'amministrazione.
7. - Appare opportuno chiarire, anche in relazione a
taluni quesiti, la questione riguardante l'ammissibilità
della realizzazione di opere varie nelle fasce a protezione
del nastro stradale.
In linea di massima - e salvo ad esaminare singoli casi
che presentino aspetti particolari - questo Ministero
è dell'avviso che in dette fasce - da considerare
come vere e proprie zone di rispetto - sia unicamente
consentita la realizzazione di opere a servizio della
strada con esclusione di quelle aventi carattere di
edificazione, quali: alberghi e motel, ristoranti,
stazioni di servizio che svolgono una attività
diversa da quella del soccorso immediato, ecc.; ferme
restando, ovviamente, le disposizioni vigenti specificamente
dirette a disciplinare le singole opere. Nelle aree
di che trattasi, possono peraltro trovare opportuna
collocazione le canalizzazioni dei vari servizi, nel
rispetto delle norme vigenti al riguardo; nonché
le sistemazioni viarie necessarie per una coordinata
e razionale ubicazione delle immissioni laterali nell'arteria
principale.
A titolo esemplificativo possono così elencarsi
le opere, la cui realizzazione è ammissibile
nelle fasce di rispetto stradale:
- parcheggi scoperti, sempreché non comportino
la costruzione di edifici;
- distributori di carburanti con i relativi accessori,
per il soccorso immediato degli utenti della strada;
- cabine di distribuzione elettrica;
- sostegni di linee telefoniche e telegrafiche;
- reti idriche;
- reti fognanti;
- canalizzazioni irrigue;
- pozzi;
- metanodotti, gasdotti, ecc.;
- recinzioni in muratura - che a norma dell'art.878
del codice civile non abbiano un'altezza superiore
ai 3 metri - in rete metallica, nonché siepi,
a delimitazione del confine di proprietà, con
l'avvertenza che per le recinzioni in muratura si applicano
le disposizioni dell'art.1 del Regio decreto 8-12-1933,
n.1740;
- strade a servizio dell'edificazione che si sviluppa
fuori della fascia di rispetto stradale; strade di
raccordo dei vari sbocchi viari; strade a servizio
delle opere consentite in detta fascia.
I sostegni di linee elettriche non sono soggetti alla
normativa stabilita dal decreto interministeriale n.1404,
in quanto trovano la loro disciplina specifica nel
decreto del Presidente della Repubblica 21-6-1968,
n.1062.
8. - Circa l'ammissibilità di realizzare costruzioni
lungo le autostrade, è necessario far riferimento
alle particolari caratteristiche di tali opere sia
per ciò che concerne la struttura, sia per quanto
riguarda il particolare regime al quale esse sono sottoposte.
Le autostrade, infatti, sono costituite non solo dal
nastro viabile, ma anche dai servizi e dalle altre
pertinenze in genere (ad esempio: fabbricati di stazione,
fabbricati di manutenzione, fabbricati delle aree di
servizio, ecc.) e sono realizzate sulla base di progetti
unitari - e di loro eventuali varianti - che prevedono
anche la costruzione di detti servizi e pertinenze.
All'atto dell'approvazione di tali progetti, pertanto,
potranno essere stabilite, non solo per i manufatti,
ma anche per l'edificazione, distanze inferiori a quelle
indicate nel decreto ministeriale n.1404.
L'obbligo di osservare le distanze prescritte riguarda,
pertanto, l'edificazione non prevista nel progetto
dell'autostrada ed, ovviamente, quella realizzata da
privati o da enti al di fuori della proprietà
autostradale, e non gli edifici che costituiscono essi
stessi opere autostradali o comunque pertinenze dell'autostrada.
Per quanto riguarda i "manufatti" - e cioè
le opere che non possono considerarsi edifici nel senso
sopra illustrato - vale quanto si è detto per
le strade ordinarie. Pertanto le canalizzazioni dei
servizi, i sostegni telefonici o telegrafici, i relativi
piccoli impianti di controllo o distribuzione, ecc.,
possono essere realizzati - col rispetto della normativa
specifica - anche nell'ambito dell'area di rispetto
autostradale.
9. - E' sorta questione se siano ammissibili deroghe
all'osservanza della normativa di cui trattasi, ed
in particolare se possano essere autorizzati ampliamenti
di edifici esistenti ed ubicati a distanza inferiore
a quella stabilita, per le varie classi di strade,
dal decreto n.1404.
Al riguardo, è appena il caso di precisare che
l'art.19 della legge n.765 prevede la fissazione di
"distanze minime" da osservare nell'edificazione.
Il testo della norma citata, pertanto, è chiaramente
nel senso che nessuna deroga può essere consentita,
per l'edificazione, all'osservanza delle distanze a
protezione del nastro stradale.
Lo stesso art.19 esclude l'ammissibilità di ampliamenti
delle costruzioni esistenti nelle fasce di rispetto;
e ciò sia in rapporto al primo comma la cui
"ratio" è quella di lasciare libere
da qualsiasi edificazione dette fasce, e pertanto anche
dalla edificazione che viene realizzata in aggiunta
a quella esistente; e sia argomentando in relazione
al disposto del terzo comma che - per il periodo compreso
tra l'entrata in vigore della legge n.765 e l'emanazione
del decreto n.1404 - stabilisce il divieto di "costruire,
ricostruire o ampliare edifici o manufatti".
Pertanto, in ordine agli edifici esistenti nelle fasce
di rispetto, debbono ritenersi ammissibili soltanto
i lavori aventi carattere manutentorio, con esclusione
di ogni modificazione o aggiunta.
10. - Si deve far presente, infine, che le distanze
a protezione del nastro stradale debbono essere osservate
nei confronti di tutte le strade ad eccezione soltanto
di quelle vicinali o di bonifica; e pertanto, esse
vanno osservate anche nella eventualità che
una strada appartenente ad una delle quattro classi
indicate nel decreto n.1404 non sia allo stato percorribile
da autoveicoli a causa, ad esempio, dell'andamento
altimetrico del tracciato, della sommaria sistemazione
del fondo, ecc.
Per quanto riguarda le disposizioni relative agli incroci
ed alle biforcazioni, si fa presente che, qualora delle
strade intersecantisi, una soltanto appartenga ad una
delle classi indicate nel decreto n.1404, l'edificazione
deve osservare le distanze stabilite esclusivamente
lungo la strada per la quale è prevista la protezione,
senza, perciò, tener conto delle particolari
disposizioni stabilite per gli incroci.
(c) 1996 Note's