LEGGE 28 FEBBRAIO 1985, N.47 E SUCCESSIVE MODIFICHE ED INTEGRAZIONI: NORME IN MATERIA DI CONTROLLO DELL'ATTIVITA' URBANISTICO-EDILIZIA, SANZIONI, RECUPERO E SANATORIA DELLE OPERE ABUSIVE.

OGGETTO DELLA SANATORIA E SOGGETTI LEGITTIMATI A RICHIEDERLA (art.31, L.47/85)
Sono suscettibili di sanatoria nel concorso delle condizioni della legge e particolarmente e specificamente, per quanto concerne la competenza di questa Azienda, nel concorso delle condizioni di cui agli artt. 31 e 32, le opere considerate abusive perché eseguite senza licenza o senza concessione edilizia, ovvero in difformità delle stesse: oppure in base a titolo concessorio o autorizzatorio ormai inidoneo (annullamento, decadenza, declaratoria di inefficacia ovvero esistenza di procedimenti intesi a detti provvedimenti): le stesse opere devono essere state ultimate entro il 1o ottobre 1983.
La competenza primaria nella materia della sanatoria edilizia di cui trattasi viene ovviamente rimessa dal legislatore al Comune il quale, con il rilascio dell'atto concessorio o autorizzatorio, sana in senso giuridico-amministrativo il vizio di "abusivismo" che rendeva illegittima l'opera eseguita.
In altri termini il principio essenziale che informa la disciplina del condono del passato abusivismo si concreta nella considerazione per cui la sanatoria delle opere abusive può ottenersi soltanto attraverso il rilascio da parte del Comune competente, della concessione in sanatoria, la quale deve essere espressamente domandata dai soggetti interessati i quali sono quelli indicati dal paragr. 3.1 della circolare ministeriale n.3356 del 1985 sopracitata.
Va esclusa conseguentemente la possibilità che alla sanatoria possa pervenirsi di ufficio, vale a dire in assenza di domanda da parte del soggetto interessato e legittimato.
Con la domanda di concessione in sanatoria si pone in essere il procedimento amministrativo inteso a concludersi con la regolarizzazione edilizio-urbanistica dell'opera abusiva: nondimeno detta regolarizzazione può non avverarsi, atteso che la legge prevede ipotesi di esclusione discrezionale ed ipotesi di esclusione tassativa della sanatoria in concessione con particolari vincoli (artt. 32 e 33) tra i quali si annoverano, per quanto di competenza di questa Azienda le fasce di inedificabilità statuite a protezione del nastro stradale ed autostradale.

OPERE SUSCETTIBILI DI SANATORIA COSTRUITE SU AREE SOTTOPOSTE A VINCOLO A PROTEZIONE DEL NASTRO STRADALE ED AUTOSTRADALE - DISTANZE DA OSSERVARSI NELLE COSTRUZIONI (art.32).
E' noto che anteriormente all'entrata in vigore della legge 6-8-1967, n.765 (art.19) e del successivo decreto di concerto ministeriale 1-4-1968 fuori dei centri abitati la distanza minima da osservarsi per costruzioni e muri di cinta lungo le strade risultava di metri tre dal confine stradale.
Con la legge ed il decreto sopra menzionati l'indicata distanza dal confine stradale ed autostradale è stata largamente ampliata per l'edificazione da effettuarsi fuori dal perimetro dei centri abitati e degli insediamenti previsti dai piani regolatori generali e dai programmi di fabbricazione (artt. 4 e 5 del D.M.1-4-68).
In particolare, per quanto di competenza di questa Azienda, le distanze da osservarsi dal ciglio della strada e da misurarsi in proiezione orizzontale sono state così stabilite:
- strade di tipo A: m.60,00 (autostrade, raccordi autostradali riconosciuti come autostrade, aste di accesso alle autostrade);
- strade di tipo B: m.40,00 (strade statali comprendenti itinerari internazionali, strade statali di grande comunicazione, raccordi non riconosciuti, strade a scorrimento veloce);
- strade di tipo C: m.30,00 (strade statali non comprese nel tipo precedente).
Per le distanze in corrispondenza di incroci trova poi applicazione l'art.5 del citato decreto ministeriale 1-4-1968.
L'art.32 della legge n.47 del 1985, come successivamente modificata ed integrata prevede, tra l'altro, che siano suscettibili di sanatoria le opere insistenti fuori del perimetro del centro abitato su aree vincolate a protezione del nastro stradale ed autostradale a termini del ricordato decreto ministeriale 1-4-1968 quando il vincolo sia sopravvenuto rispetto all'esecuzione dell'opera.
La sanatoria, per evidenti finalità di tutele specifici interessi pubblici della viabilità ed in particolare dell'interesse della sicurezza del traffico e degli utenti, viene rimessa a preventive valutazioni e ad accurati accertamenti di questa Amministrazione medesima in modo da eliminare pericoli od incovenienti, tenuto equamente conto che il vincolo ostativo alla regolarizzazione è successivo alla esecuzione delle opere.
La circolare ministeriale n.3356/25/1985 indica i criteri per stabilire se nella singola fattispecie esiste una minaccia alla sicurezza del traffico; detti criteri, per opportuna organicità di esposizione, vengono riportati qui di seguito:
a) ABUSI SINGOLI SU STRADA IN RETTILINEO
Quando l'abuso sia costituito da un fabbricato di piccole dimensioni su strada dritta senza intersezioni, curve o singolarità piano-volumetriche prossime, la concessione edilizia in sanatoria sarà ammissibile ove il manufatto disti dalla strada almeno 5 metri, ovvero almeno metà della larghezza della strada, se superiore tale frazione a 5 metri.
b) ABUSI SINGOLI SU INTERSEZIONI STRADALI
Sarà opportuno assumere una perimetrazione flessibile con valori minimi e massimi, entro i quali l'amministrazione comunale, sentito l'ente proprietario della strada, possa adottare le sue determinazioni:
- valore minimo: lo stesso di cui al punto a);
- valore massimo: quello di cui al decreto ministeriale 1-4-1968, n.1404, ma con distacchi limitati ad una sola lunghezza.
Al di fuori di tali valori, la concessione in sanatoria sarà comunque negata.
c) ABUSI PLURIMI O DI DIMENSIONI NOTEVOLI SU STRADA IN RETTILINEO
Non potranno essere rilasciate concessioni quando manchi un distacco pari almeno alla metà dei valori di cui alla tabella dell'art.4 del decreto ministeriale 1-4-1968, n.1404.
d) ABUSI PLURIMI SU INTERSEZIONE STRADALE
Sarà opportuno considerare una fascia avente la dimensione:
- minima: corrispondente all'art.5 del decreto ministeriale 1-4-1968, n.1404 con distacchi limitati ad una sola lunghezza;
- massima: il valore integrale dell'art.5 dello stesso decreto ministeriale.
Al di sotto di detti valori minimi non appare possibile alcuna concessione in sanatoria.
e) ABUSI SINGOLI O PLURIMI IN CORRISPONDENZA DI CURVE, DOSSI, DISUNIFORMITA' PIANOVOLUMETRICHE
<<L'ampia diversificazione dei casi in concreto riscontrabili - precisa la circolare ministeriale - suggerisce di conferire l'accertamento della minaccia alla valutazione documentata delle amministrazioni comunali e degli enti proprietari delle strade, fermo restando il minimo inderogabile di cui al comma 3 dell'art.19 della legge 6-8-1967, n.765 (5 metri). Naturalmente le amministrazioni dovranno tenere massimo conto della casistica degli incidenti verificatisi in dette zone.
Si ritiene, inoltre, essenziale prescrivere che nei casi c), d) ed e), le amministrazioni comunali subordinino il rilascio della concessione in sanatoria alla destinazione a parcheggio, mediante atto d'obbligo in forma pubblica della intera fascia residua tra strada ed edificio: a destinazione privata per quanto richiesto dall'art.18 della legge 6-8-1967, n.765, e dall'ultimo comma dell'art.26 della legge n.47 del 1985, ed anche a destinazione pubblica ove nei fabbricati coesistano attività commerciali, artigianali o produttive>>.
In ordine alle prescrizioni di natura squisitamente tecnica della citata circolare ministeriale soprariportate si ravvisano necessarie le integrazioni e precisazioni che seguono.
Relativamente ai punti b) e d) questa Azienda ritiene che per le arterie di propria competenza debba essere assunta la perimetrazione in base ai valori massimi fissati dalla stessa circolare ministeriale.
Relativamente al punto e) si è d'avviso che per le strade statali e le autostrade in linea generale debbano essere assunti limiti inderogabili non inferiori a quelli fissati per abusi, singoli e plurimi, su strade in rettilineo.
Per quanto poi concerne gli abusi in corrispondenza di curve si rammenta che, come previsto dalla circolare ministeriale del 10-10-1968 oltre ai vincoli imposti dal decreto ministeriale 1-4-1968, permane il vincolo imposto dal penultimo comma dell'art.1 del Regio decreto n.1740 del 1933, di inedificabilità fuori degli abitati in corrispondenza delle curve stradali di raggio inferiore a m.100.
In relazione a quanto sopra si precisa che non sono suscettibili di sanatoria le costruzioni realizzate posteriormente all'entrata in vigore del citato Regio decreto n.1740 del 1933 e in contrasto con il disposto dell'art.1 dello stesso Regio decreto.
Fermo restando i limiti inderogabili stabiliti dalla circolare ministeriale per gli abusi di cui ai punti a) e c) si precisa che per gli abusi di cui ai punti a), d) ed e) possono essere assunti valori inferiori e meno rigorosi di quelli stabiliti in linea generale fino ai minimi assoluti stabiliti nella circolare ministeriale, soltanto nelle zone in cui il vincolo sia sostanzialmente già compromesso dalla esistenza di opere non abusive e come tali escluse dalla necessità della sanatoria, e cioè di opere ultimate prima dell'1-9-1967 per le quali non era richiesto, ai sensi della legge urbanistica del 1942 e dei regolamenti edilizi comunali, il rilascio della licenza di costruzione e di costruzioni realizzate in corrispondenza di curve inferiori e m.100 di raggio, anteriormente all'entrata in vigore del Regio decreto n.1740 del 1933.
Va, da sé che tutte le distanze vanno misurate in base ai criteri stabiliti dagli artt. 2 e 4 del decreto ministeriale 1-4- 1968.
Non sembra superfluo peraltro aggiungere e specificare che per la rete stradale e autostradale interessata da traffico più intenso e più veloce detti criteri, sempre da osservarsi, possano essere integrati in qualche caso, di specificità singolare e sempre per meglio garantire la sicurezza e l'incolumità degli utenti, da particolari espresse prescrizioni che integrino e condizionino il parere favorevole di questa Azienda alla concessione in sanatoria (specifica segnaletica, costruzioni di spartitraffico, installazione di un semaforo e simili).
Non può infatti trascurarsi la considerevole delicatezza della valutazione che deve precedere il rilascio del benestare alla sanatoria, anche in relazione alla prevenzione di eventuali responsabilità, anche di carattere penale, che potrebbero configurarsi per incidenti nella circolazione nei quali voglia ravvisarsi la permanenza della costruzione a distanza dalla strada inferiore a quella attualmente prevista, come causa efficiente, anche se soltanto concorrente, dell'incidente medesimo.
Si è d'avviso altresì che nelle delineate singolari circostanze il parere favorevole di questa Amministrazione possa anche essere, eventualmente, parziale e limitato nel senso che venga subordinato a modifiche riduttive dell'opera costruita in maniera da escludere i pericoli temuti.
Va da sé che il diniego del parere favorevole o l'inosservanza delle eventuali prescrizioni, alle quali il concesso parere favorevole venga subordinato, comportano l'esclusione della sanatoria.
Per le costruzioni che siano interessate dal vincolo di inedificabilità a protezione del nastro stradale ed autostradale, sopravvenuto rispetto alla costruzione stessa, deve poi escludersi la possibilità che si formi ed intervenga il silenzio-assenso sulla domanda di concessione in sanatoria, di cui all'art.35, comma 8 della legge, fino a quando non sia espresso il parere favorevole di questa Amministrazione.
Infatti la mancanza del parere favorevole di cui all'art.32, comma 1, e la mancanza della esclusione del pericolo per il traffico, quale valutazione di questa Amministrazione, impediscono sia il rilascio della concessione in sanatoria, sia la formazione del silenzio-assenso: confortano l'indicata interpretazione il carattere certamente vincolante del parere del soggetto preposto alla tutela del vincolo e la prevista applicazione del disposto dell'art.33 per il mancato avverarsi del parere favorevole che deve precedere la concessione in sanatoria.

OPERE NON SUSCETTIBILI DI SANATORIA (art.33)
Non saranno suscettibili di sanatoria - e pertanto questa Amministrazione non accorderà il benestare alla sanatoria stessa - le opere che risultino costruite dopo l'entrata in vigore del decreto ministeriale 1-4-1968, vale a dire dopo il 13 aprile 1968, nella fascia di rispetto stabilita fuori del perimetro abitato a protezione del nastro stradale ed autostradale.
Ai termini dell'art.33 della legge in esame infatti le opere abusive non sono suscettibili di sanatoria quando contrastino con un vincolo di inedificabilità anteriore e preesistente rispetto alla costruzione abusiva.
Deve peraltro trattarsi di inedificabilità assoluta (come è quella delle fasce di rispetto fuori del perimetro dell'abitato a protezione di strade ed autostrade di cui al decreto ministeriale 1-4-68), nel senso che il vincolo escluda in assoluto qualsivoglia edificazione, ovvero qualsivoglia ulteriore attività costruttiva nell'ipotesi in cui già esisteva una costruzione prima dell'imposizione del vincolo (per esempio ampliamento abusivo effettuato dopo la imposizione del vincolo).
Non costituisce invece ipotesi di inedificabilità assoluta il vincolo che risulti attenuato dalla possibilità di edificare entro determinati limiti ovvero subordinato a specifica autorizzazione in deroga al vincolo generale: come è il caso per le costruzioni abusive realizzate lungo le autostrade ed entro il perimetro del centro abitato dopo l'entrata in vigore dell'art.9 della legge 24-7-1961 n.729.
E' noto che l'art.9, comma 1, della legge 24-7-1961, n.729 ha statuito una distanza di rispetto minima di metri 25 dal limite di occupazione dell'autostrada da osservarsi entro e fuori gli abitati, salva la deroga di cui al comma 2 dello stesso articolo. Con l'entrata in vigore del decreto ministeriale 1-4-1968 per le costruzioni lungo le autostrade fuori del perimetro del centro abitato la distanza di rispetto dalla zona di occupazione autostradale è stata estesa da metri 25 a metri 60, mentre per le stesse costruzioni lungo le autostrade ubicate all'interno del perimetro del centro abitato è rimasto in vigore, anche dopo il decreto ministeriale citato, il disposto dell'art.9, comma 1, della legge n.729 del 1961 (salvo che gli strumenti urbanistici prevedano ed impongano una distanza maggiore).
Atteso che peraltro per il comma 2 del predetto art.9 la distanza di metri 25 dalla zona di occupazione dell'autostrada può, ove le circostanze lo consiglino, essere ridotta con la procedura ivi descritta, il vincolo di inedificabilità che investe le costruzioni abusive all'interno del perimetro del centro abitato lungo le autostrade non può ravvisarsi investito dalla previsione dell'art.33 (inedificabilità assoluta non sanabile) ma va più correttamente riportato nell'ambito di previsione dell'art.32 (vincolo di inedificabilità sanabile), sempre che venga accordata da questa Azienda la deroga ai sensi del comma 2 dell'art.9 sopramenzionato e nei limiti della deroga medesima.
In sintesi per quanto concerne la sanabilità o non sanabilità delle costruzioni abusive ubicate lungo le autostrade può concludersi nei termini seguenti:
a) costruzioni abusive realizzate lungo le autostrade fuori del perimetro del centro abitato prima del 13 aprile 1968 (entrata in vigore del decreto ministeriale 1-4-68) senza l'osservanza della distanza di metri 60 dalla zona di occupazione dell'autostrada: sono sanabili;
b) costruzioni abusive realizzate lungo le autostrade fuori del perimetro del centro abitato dopo la suddetta data del 13 aprile 1968 senza la osservanza della distanza prescritta dal decreto ministeriale 1-4-68: non sono sanabili;
c) costruzioni abusive realizzate lungo le autostrade entro l'abitato senza il rispetto della distanza di metri 25 dalla zona di occupazione dell'autostrada (art.9, L.729/61): sono sanabili se ed in quanto venga accordata la deroga prevista dal comma 2 dell'art.9 ricordato, ma la sanatoria potrà valere nei limiti della deroga medesima.
Per le costruzioni abusive ubicate fuori dal perimetro del centro abitato lungo la rete viaria statale non autostradale può sinteticamente concludersi, da quanto sopra precisato, che risultano sanabili, previo benestare di questa Amministrazione, le costruzioni effettuate prima del 13 aprile 1968 senza l'osservanza delle distanze di rispetto imposte dal decreto ministeriale 1-4- 1968 (art.32 della L.47/85); non saranno sanabili le costruzioni abusive insistenti, sempre fuori dal perimetro del centro abitato, nella fascia di rispetto a protezione della strada statale e realizzate a decorrere dalla ripetuta data del 13 aprile 1968.
Gli Uffici periferici, territorialmente competenti, faranno conoscere il proprio motivato avviso nel termine di 180 giorni al Comune richiedente ovvero, nell'ipotesi anomala e prevedibilmente infrequente che la richiesta sia rivolta a questa Amministrazione direttamente dal soggetto interessato, allo stesso soggetto.
Per le costruzioni abusive lungo le autostrade in concessione il parere motivato in ordine all'eventuale sanatoria sarà espresso nel predetto termine della Società concessionaria, sentito preventivamente il competente Ufficio Speciale Autostradale di questa Azienda.
Si sottolinea e si ribadisce la necessità che il parere, sempre motivato, venga comunicato all'ente locale, ovvero al soggetto interessato, con rigorosa osservanza del termine sopraindicato in guisa da escludere la formazione di un silenzio-diniego immotivato.
La comunicazione con la quale si porta a conoscenza dei richiedenti (Comune o soggetto interessato) il benestare ovvero il diniego in ordine alla sanatoria verrà trasmessa, per conoscenza, anche a questa Sede Centrale.
Quanto sopra precisato in ordine alla sanabilità o non sanabilità delle opere abusive di terzi interessanti le zone di rispetto a protezione del nastro stradale ed autostradale, occorre fare con l'occasione un breve riferimento all'opportunità, ravvisata da questa Sede Centrale, di dar corso agli adempimenti di ordine urbanistico previsti dall'art.81 del decreto Presidente della Repubblica n.616 del 1977 per le opere di questa Azienda intraprese o ultimate e per le quali a detti adempimenti non si è dato corso a suo tempo.
Trattasi evidentemente di una procedura e di una facoltà che non possono correttamente definirsi come forme di condono edilizio, in quanto preesistenti alla legge n.47 del 1985 e prive degli elementi caratterizzanti il condono stesso.
Infatti l'ordinamento già anteriormente a detta legge ha previsto per le opere statuali, e pertanto per le strade statali e le autostrade, soltanto un obbligo di osservanza sostanziale dell'assetto urbanistico locale, ma non anche l'obbligo del preventivo assenso comunale (licenza prima e concessione ora): riesce quindi agevole concludere che la realizzazione di un'opera viaria statuale senza l'accertamento in conformità agli strumenti urbanistici da parte del Ministro dei Lavori Pubblici, ovvero senza l'intesa tra Stato e Regione in caso di difformità dagli strumenti stessi, si configura come violazione in ogni tempo riparabile la quale, come tale, non può far attribuire la qualifica di abusiva in via definitiva all'opera statuale realizzata senza l'adempimento urbanistico che può successivamente intervenire.
Infatti l'attuazione a posteriori, e perciò in via di sanatoria, degli adempimenti urbanistici di cui al citato art.81 per le opere di competenza di questa Amministrazione:
a) non soggiace, neppure adesso, ad oblazione commisurata al contributo di concessione;
b) non è esposta all'irrogazione di provvedimenti comunali di diffida e di sanzione;
c) non incontra, come non incontrava per il passato, termini temporali.
Gli Uffici in indirizzo pertanto, ciascuno nella rispettiva competenza, avranno cura, nel quadro delle istruzioni della presente circolare e della circolare ministeriale 30-7-1985, di dar corso, in via di sanatoria, alle procedure previste dall'art.81 del decreto Presidente della Repubblica n.616 del 1977 per le opere intraprese e realizzate dopo l'entrata in vigore dello stesso decreto presidenziale e per le quali le dette procedure non sono state espletate a suo tempo.

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