(G.U. 16-2-1994, n.38)
APPLICAZIONE DELL'ART.6 DELLA LEGGE 24 DICEMBRE 1993, N.537. APPALTI E CONCESSIONI DI LAVORI PUBBLICI
1. L'art.6 della legge 24-12-1993, n. 537, ha innovato
profondamente la disciplina giuridica e le procedure
amministrative inerenti alla stipulazione ed all'esecuzione
dei contratti delle pubbliche amministrazioni.
La nuova disciplina riguarda:
- le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti
e le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni
educative;
- le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento
autonomo;
- le regioni;
- le province;
- i comuni;
- le comunità montane;
- i consorzi e le associazioni di questi enti locali;
- le istituzioni universitarie;
- gli istituti autonomi delle case popolari;
- le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura
e loro associazioni;
- gli enti pubblici non economici nazionali, regionali
e locali;
- le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio
sanitario nazionale;
- i concessionari di servizi pubblici;
- i concessionari di costruzione e di gestione;
- le aziende municipalizzate.
Dal punto di vista oggettivo, le disposizioni riguardano
i contratti di appalto e le concessioni aventi ad oggetto
la progettazione, la costruzione o la gestione di opere
pubbliche. A questi devono essere equiparati gli atti
aggiuntivi ai contratti stessi, purché eccedenti
il limite del sesto quinto d'obbligo rientrante nell'originaria
obbligazione contrattuale.
La disciplina individua tre diverse fattispecie, a seconda
dello stato di attuazione dei relativi procedimenti,
riservando a ciascuna, specifiche disposizioni che
vanno, pertanto, analiticamente esaminate.
2. La prima fattispecie è disciplinata nei commi
16, 17 e 18 e fa riferimento ai nuovi contratti per
l'appalto di opere pubbliche, ovvero alle nuove concessioni.
Si intendono "nuovi" quei contratti e quelle
concessioni per i quali, alla data del 1o gennaio 1994,
non sia intervenuta la conclusione del contratto o
del procedimento di concessione anche mediante l'aggiudicazione
o altre forme di affidamento.
Per questi contratti, le norme si limitano ad innovare
i meccanismi di determinazione dei prezzi contrattuali
che "non possono prevedere costi superiori ai
costi standardizzati".
A tale riguardo, il diciassettesimo comma demanda all'Osservatorio
dei lavori pubblici, da costituirsi entro sessanta
giorni dall'entrata in vigore della legge in oggetto
- 1o gennaio 1994 - la definizione, "in base a
criteri tecnici", dei costi standardizzati per
regione e per tipo di lavoro.
La stessa norma prevede che, nelle more della costituzione
del nuovo organismo, provveda alla definizione di tali
costi il Consiglio superiore dei lavori pubblici.
Le procedure amministrative finalizzate, prima, alla
costituzione dell'Osservatorio, poi, alla rilevazione
su base territoriale dei dati informativi necessari
alla definizione dei costi standardizzati comportano
tempi certamente non brevi.
Si pone, pertanto, il problema se i "costi standardizzati"
cui occorre fare riferimento, siano quelli definitivi,
ovvero, se si possa, medio tempore, far capo ai "criteri
e parametri" di cui al successivo diciannovesimo
comma.
Come meglio si evidenzierà al punto successivo,
infatti, il Consiglio superiore è incaricato,
oltre che dell'avvio delle rilevazioni suindicate,
anche dell'individuazione di tali "criteri e parametri",
con il duplice risultato di costituire un primo punto
di riferimento di valutazione dei prezzi contrattuali
e, insieme, la base di avvio della rilevazione più
approfondita che permetterà la formazione, a
regime, dei costi standardizzati.
Ciò premesso, si ritiene che le amministrazioni
e gli altri soggetti interessati dalla disciplina potranno
riferirsi, per i contratti di cui al presente punto,
ai "criteri e parametri" che saranno comunicati
da questo Ministero al più presto, in modo da
garantire l'avvio del procedimento entro il termine
di sessanta giorni di cui al diciannovesimo comma.
Va, altresì, precisato che non è necessario
sospendere l'avvio o la prosecuzione delle procedure
di affidamento, in attesa della formulazione dei "criteri
e parametri". Difatti, la verifica in questione
potrà validamente effettuarsi sui prezzi offerti
a conclusione della gara.
A tal fine gli enti appaltanti renderanno noto ai soggetti
interessati, con espressa previsione nel bando o con
apposita comunicazione, che i prezzi di aggiudicazione
saranno sottoposti a verifica.
3. La seconda fattispecie - commi da 19 a 27 - fa riferimento
ai contratti ed alle concessioni, ivi compresi i relativi
atti aggiuntivi, non ancora approvati alla data del
1o gennaio 1994.
E', tuttavia, da ritenere che la disciplina dettata
per tale fattispecie non si applichi a quei contratti
i quali, benché non formalmente approvati, si
trovino, comunque, in fase esecutiva, a seguito di
consegna anticipata dei lavori (come, ad esempio, nel
caso 337 della legge 20-3-1865, n. 2248, allegato F),
né a quei contratti per i quali, non essendo
previsto atto formale di approvazione, l'intervenuta
stipulazione rende direttamente esigibili le reciproche
obbligazioni dei contraenti.
Tale interpretazione si desume dalla coordinata lettura
di queste disposizioni con quelle contenute nei commi
da 28 a 33 che individuano, appunto, come dato qualificante
della terza fattispecie, l'essere i contratti in corso
di esecuzione.
Per i contratti così individuati e, cioè,
si ripete, non ancora approvati alla data dell'entrata
in vigore della legge n.537/1993 e non ancora in fase
esecutiva, il diciannovesimo comma prevede un giudizio
di congruità da formularsi da parte degli organi
tecnici di ciascuna amministrazione, "sulla base
dei criteri e parametri di riferimento fissati dal
Consiglio superiore dei lavori pubblici o dall'Osservatorio".
La norma fissa in sessanta giorni, decorrenti dal 1o
gennaio 1994, i termini per l'avvio del procedimento
relativo al predetto giudizio di congruità.
La norma stessa dispone che il procedimento abbia conclusione
entro i successivi novanta giorni.
Al riguardo, si deve osservare che il primo dei due
termini ha decorrenza parzialmente indeterminata, poiché,
in teoria, l'avvio del procedimento potrebbe aver luogo
in un momento qualsiasi dell'arco temporale indicato;
di fatto, è necessario attendere che, a cura
del Consiglio superiore dei lavori pubblici, siano
stati individuati i criteri ed i parametri di riferimento
sulla base dei quali gli organi tecnici delle amministrazioni
appaltanti o concedenti sono chiamati a formulare il
giudizio di congruità.
E', peraltro, opportuno che, nel frattempo, le amministrazioni
e gli enti interessati individuino i contratti e gli
atti di concessione da sottoporre al giudizio di congruità,
dando avviso alle parti dell'avvio del procedimento.
4. La terza fattispecie - commi da 28 a 33 - concerne
le ipotesi e le procedure per la revisione dei contratti
ovvero delle concessioni già in fase esecutiva.
Le norme in parola dispongono che tale revisione abbia
luogo, ove ricorrano le seguenti condizioni che si
esaminano analiticamente.
A) La prima è che lo stato di esecuzione dei
contratti o delle concessioni, così come desunto
in particolare dalla contabilità dei lavori
e rilevato alla data di pubblicazione della legge n.
537/1993, non ecceda la misura del 25 per cento dell'importo
complessivo convenuto.
Si perviene ad una tale interpretazione, oltreché
sulla scorta del dato letterale, anche facendo riferimento
ai lavori parlamentari. Infatti, nella prima stesura
del disegno di legge, si parlava del 75 per cento di
esecuzione contrattuale: é, pertanto, evidente
l'intento del legislatore di ridurre l'area dei casi
da sottoporre alla procedura di revisione.
B) La seconda condizione è che il prezzo complessivo
concordato ecceda del 15 per cento l'importo quale
risulti dall'applicazione dei "prezzi unitari
definiti ai sensi del diciassettesimo comma, depurati
del tasso di inflazione". A tale ultimo riguardo
occorre precisare che la locuzione "prezzi unitari
definiti ..." appare come una formula abbreviata,
anche se non del tutto propria. Difatti, di prezzi
unitari si parla nei commi precedenti - 2 e seguenti
- solo a proposito dei contratti di fornitura; per
i lavori pubblici, si deve ritenere, quindi, che la
cennata locuzione sia stata usata quale sinonimo dei
"costi standardizzati" di cui ai commi sedicesimo
e diciassettesimo dell'art.6 in esame.
C) L'ultima condizione - che non richiede particolare
disamina - è che l'aggiudicazione o l'approvazione
dei contratti ovvero delle concessioni sia intervenuta
nell'arco temporale compreso tra il 1o gennaio 1992
e l'entrata in vigore della legge n.537/1993
Il ventottesimo comma dispone che il procedimento di
revisione contrattuale debba concludersi entro sei
mesi dalla data di entrata in vigore della legge; il
successivo ventinovesimo comma, che assegna al funzionario
responsabile nominato dall'amministrazione novanta
giorni per concludere il procedimento in parola, dispone
che, ove la revisione non si concretizzi, i contratti
siano comunque eseguiti.
Da tali disposizioni si desume la conseguenza che il
termine di sei mesi decorrenti dal 1o gennaio 1994
ha carattere perentorio e che, pertanto, alla data
del 30 giugno 1994, i procedimenti di revisione contrattuale
debbano, comunque, essere definiti.
A riguardo, deve sottolinearsi il richiamo del ventinovesimo
comma alla responsabilità contabile, civile
ed amministrativa del funzionario al quale sia riconducibile
la mancata definizione del procedimento di revisione
contrattuale entro il termine fissato dalla legge.
5. Per la fattispecie di cui al punto precedente, é,
peraltro, prevista un'alternativa che consente di limitare
il ricorso alla revisione del contratto.
Il trentesimo comma stabilisce, infatti, che il procedimento
di revisione possa non avere luogo per i contratti
di importo inferiore a 500 milioni di lire ovvero per
quelli di importo superiore a tale cifra, ove le parti
pattuiscano determinate riduzioni. In particolare nella
prima ipotesi, che è da intendersi comprensiva
dei contratti fino a 500 milioni, IVA esclusa, la riduzione
del prezzo è pari al 10 per cento e, nella seconda,
la riduzione è pari al 20 per cento.
Al riguardo, appare, anzitutto, opportuno chiarire la
portata della frase "... comprensivo dell'eventuale
ribasso contrattuale o convenzionale".
Ancora una volta, soccorrono, in proposito, i lavori
parlamentari ed, in particolare, la formulazione del
sesto comma dell'art.14 dell'atto Senato n. 1508A (testo
di iniziativa governativa), laddove si fa riferimento
ad "una riduzione del 25 per cento comprensivo
dell'eventuale ribasso contrattuale o convenzionale".
Se ne desume che il termine "comprensivo"
va riferito all'attuale 10 per cento e che, pertanto,
tale riduzione assorbe anche l'eventuale ribasso contrattuale
o convenzionale.
Da ciò consegue che i contratti aggiudicati con
ribassi superiori, rispettivamente, al 10 per cento
e al 20 per cento, non debbono essere sottoposti alla
procedura di revisione; per quelli nei confronti dei
quali, invece, siano intervenuti ribassi inferiori
alle cennate misure percentuali, la procedura stessa
non interviene ove le parti contraenti pattuiscano
ulteriori riduzioni percentuali fino alla concorrenza,
rispettivamente, del 10 per cento o del 20 per cento.
Va, peraltro, soggiunto che l'esistenza del ribasso
d'asta non è condizione necessaria perché
si addivenga alla concordata riduzione del prezzo,
sicché quest'ultima può intervenire anche
in relazione a contratti stipulati con procedure che
non prevedano ribassi.
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